SISTEMA PENSIONISTICO E INTERVENTO DELLO STATO

UN'INDAGINE SULLE RECIPROCHE INTERDIPENDENZE

di Angelo Dedola*

(Roma, agosto 2000)

angelodedola@tiscalinet.it

INDICE

1. Premessa

2. Una tassazione crescente implica un gettito più elevato? - 2.1 La fiscalità finanzia la previdenza - 2.2 Da un punto di vista teorico - 2.3 Alcune evidenze empiriche - 2.4 Conclusioni

3. L'incremento della spesa pubblica stimola la crescita economica? - 3.1 Teoria keynesiana e "supply side economics" - 3.2 Dimensione statale e crescita economica - 3.3 Dimensione statale e occupazione - 3.4 Conclusioni

4. Un sistema pensionistico equilibrato giustifica una gestione statale in forma di monopolio? - 4.1 Alle origini della previdenza pubblica - 4.2 Nell'ottica della "welfare economics" - 4.3 Affermazioni di principio - 4.4 Dati di fatto - 4.5 Conclusioni

5. Quali contenuti veicola l'idea di "solidarietà"? - 5.1 Pensioni e solidarietà - 5.2 La "legge di solidarietà" - 5.3 Libertà e responsabilità - 5.4 Conclusioni

6. La transizione da un sistema a ripartizione verso uno a capitalizzazione è realmente "impossibile"? - 6.1 La situazione - 6.2 Lo scenario internazionale - 6.3 Un risultato in apparenza sorprendente - 6.4 La transizione - 6.5 Uno sguardo all'Italia - 6.6 Conclusioni

7. Considerazioni di sintesi

NOTE

BIBLIOGRAFIA

1. Premessa

L'argomento del welfare state, delle pensioni, e le relative ipotesi di riforma, dominano il confronto politico ormai da alcuni anni, con una gradazione di intensità inversamente sincronizzata con l'approssimarsi delle scadenze elettorali. E' stato infatti notato che l'unico modo serio di parlare di pensioni è quello di una loro riduzione(¹), e ciò lascia intuire i problemi di compatibilità fra il consenso che deve sostenere i necessari interventi, da un lato, e la natura apparentemente impopolare(²) che ne caratterizza i contenuti, dall'altro.

Il progressivo deterioramento del rapporto lavoratori-pensionati - effetto combinato dell'invecchiamento della popolazione(³) e del tasso di occupazione più basso fra i paesi occidentali(⁴) -, è la ragione fondamentale della crisi dell'attuale sistema a ripartizione. Secondo gli osservatori, tuttavia, questa deve essere affrontata nel rispetto del fondamentale principio di solidarietà, e di più generali esigenze di equità sociale, che non possono essere disattese pur in costanza di una crescente pressione per la riforma del sistema di welfare(⁵).

Un possibile avvio all'indagine sulle interdipendenze fra il sistema pensionistico ed il ruolo dello Stato consiste allora nell'inquadrare anzitutto gli strumenti e i modi attraverso i quali il soggetto pubblico è chiamato a realizzare interventi rilevanti sul piano sociale, e a dare attuazione al menzionato principio di solidarietà. In generale, tralasciando lo strumento normativo, le finalità sociali che informano l'intervento pubblico vengono perseguite essenzialmente attraverso la manovra del tasso di imposta e le decisioni di spesa(⁶). Di conseguenza, si è proceduto in via preliminare all'osservazione dei rapporti che intercorrono fra le scelte di politica fiscale e gli equilibri che reggono l'attuale sistema pensionistico a ripartizione, con il supporto di qualche elemento della teoria economica e di alcune evidenze empiriche (paragrafo 2).

Viene quindi analizzato il ruolo della spesa pubblica nella sua duplice funzione di stimolo della crescita economica e di incremento dei livelli occupazionali, aspetti entrambi incidenti nella sfera previdenziale. L'indagine trae spunto da alcune ricerche condotte sugli effetti dell'intervento statale in economia, che si collocano su posizioni critiche rispetto ad orientamenti più comuni al riguardo. Anche in questo caso, le considerazioni svolte integrano il riferimento ad alcuni riscontri empirici (paragrafo 3).

Si affronta poi il regime di monopolio attraverso cui viene esercitata la previdenza, da un punto di vista della sua legittimazione istituzionale e ideale, ma anche alla luce dei risultati contraddittori che esso ha prodotto nel corso degli anni. Ciò permette di comprendere le ragioni delle attuali disfunzioni, e la necessità dei conseguenti interventi di riordino (paragrafo 4).

In tale contesto, ci si interroga anche sul significato che normalmente siamo portati ad attribuire all'idea di solidarietà, elemento portante nell'attuale sistema previdenziale a ripartizione, ma di cui i condizionamenti della dialettica politica favoriscono sovente una rappresentazione impropria. Viene inoltre discusso il concetto di responsabilità, strettamente legato a quello di libertà, nella prospettiva di un'evoluzione verso una previdenza maggiormente incline al rispetto delle preferenze e delle scelte individuali (paragrafo 5).

Da ultimo, viene proposta una sintesi del dibattito sulle prospettive della previdenza pubblica, unitamente ad una breve rassegna di esperienze internazionali maturate nel processo di transizione verso sistemi a capitalizzazione. Questo tema è inoltre l'oggetto di alcune ipotesi di riforma avanzate negli Stati Uniti, che vengono descritte - sia pure per grandi linee - in considerazione dei motivi di particolare rilievo in esse contenuti. Si accenna infine un inquadramento dello stato della previdenza in Italia, alla luce dei più autorevoli contributi e degli sviluppi normativi che hanno recentemente interessato la materia, definendo l'ambito entro il quale si dovrebbe svolgere l'imminente (2001) verifica sulle pensioni (paragrafo 6).

2. Una tassazione crescente implica un gettito più elevato?

2.1 La fiscalità finanzia la previdenza

Se si prescinde dai proventi derivanti dall'alienazione dei beni pubblici, si può affermare che la copertura del fabbisogno di cassa dello Stato viene perseguita principalmente attraverso il prelievo fiscale ed il ricorso all'indebitamento. Fra le voci della spesa pubblica, finanziata appunto dalla fiscalità generale, si inserisce anche una quota rilevante del capitolo previdenziale - cosiddetto assistenziale, privo di copertura contributiva(⁷) -, attraverso il trasferimento delle relative consistenze dal bilancio dell'I.N.P.S. a quello statale. Trasferimento che si giustifica con la necessità di garantire una tutela previdenziale adeguata anche a coloro che, in base ai contributi versati, non abbiano maturato diritti giudicati sufficienti, prevenendo in tal modo l'emergere di situazioni di bisogno e di emarginazione(⁸).

Tuttavia, che il fisco finanzi l'assistenza è solo una mezza verità. La verità completa è che l'incapienza contributiva rispetto alle prestazioni impegnate che affligge il nostro sistema previdenziale, con la conseguente situazione profondo squilibrio finanziario, è tale che anche una quota rilevante del capitolo strettamente pensionistico viene finanziata in misura crescente dallo Stato. Il relativo apporto è infatti passato dai 34,7 mila miliardi del 1994 agli oltre 46 mila miliardi del 1998, con un incremento di oltre 33 punti percentuali(⁹).

In proposito, si ricorda che la pratica del finanziamento statale dei deficit della previdenza ha conosciuto momenti di particolare attivismo in anni recenti, in concomitanza delle note operazioni di "ingegneria finanziaria" messe in atto (non solo) dall'Italia con il chiaro fine di agevolare la convergenza con i parametri condizionanti la partecipazione all'unione monetaria(¹⁰). Da allora, tuttavia, pur essendo venuta meno la situazione di contingente eccezionalità legata alla verifica dei conti pubblici da parte delle autorità comunitarie, il finanziamento statale della previdenza ha assunto in Italia i caratteri dell'ordinarietà. Essa è stata anzi suggellata da una norma di legge, che esplicita chiaramente gli indirizzi lungo i quali si orienta in prospettiva la gestione del crescente deficit pensionistico(¹¹).

Da questo punto di vista, le esigenze di gettito - indotte anche da un adeguato finanziamento della spesa sociale -, impongono spesso il fermo rigetto delle richieste di attenuazione del carico fiscale che vengono avanzate dai contribuenti. Non si potrebbe, cioè, ridurre le imposte e i contributi senza rischiare un corrispondente calo delle entrate, che andrebbe a detrimento del livello qualitativo delle prestazioni sociali, previdenziali e assistenziali(¹²).

Al riguardo, si possono fare due ordini di considerazioni. In primo luogo, la manovra del tasso di imposta da parte dei singoli paesi sarà in prospettiva sempre meno agevole, a causa dell'intensificarsi delle relazioni economiche internazionali e della conseguente concorrenza fiscale, favorita anche dalla maggiore mobilità dei fattori della produzione più qualificati, come il capitale ed il lavoro intellettuale(¹³). Non è quindi sostenibile a lungo la scelta di compensare gli squilibri e l'inefficienza interna con una pressione fiscale più elevata rispetto alla media degli altri paesi.

In secondo luogo, l'assunto "più tasse uguale più gettito" non è verificato sempre e necessariamente. Tutto all'opposto, è possibile dimostrare che oltre una certa soglia del tasso di imposta, il gettito per l'erario tende in effetti a decrescere, e ciò avviene ad un ritmo tanto più intenso quanto maggiore è il tasso d'imposta(¹⁴). Tale relazione trova una limpida illustrazione teorica nella cosiddetta "curva di Laffer"(¹⁵), ed è inoltre supportata efficacemente dal dato empirico.

2.2 Da un punto di vista teorico

Analizziamo anzitutto l'aspetto teorico, facendo riferimento al diagramma esposto in figura 1. Assumendo il gettito - rappresentato in ordinata - quale prodotto dell'imponibile fiscale per il tasso d'imposta - rappresentato in ascissa -, è possibile cogliere agevolmente il significato della curva di Laffer. Ad un tasso d'imposta pari a zero, corrisponde un gettito nullo, e tale situazione è descritta dal punto O del diagramma(¹⁶). All'estremo opposto, un tasso d'imposta del 100 per cento comporta ancora un gettito nullo, poiché, evidentemente, nessuno avrebbe interesse a dichiarare un imponibile che venisse prelevato interamente dall'erario. Tale seconda situazione è descritta dal punto B del diagramma(¹⁷).

Fig. 1

Tra queste due situazioni limite, che non è dato di riscontrare nella realtà, si collocano una serie di situazioni intermedie che trovano invece corrispondenza, queste sì, in precise scelte di politica fiscale. L'adozione di una determinata politica è associata dunque al posizionamento su un punto della curva, con l'esclusione degli estremi, ma dall'osservazione dell'andamento convesso di questa scaturisce un'importante conseguenza: a fronte dell'adozione di due tassi d'imposta fortemente divaricati, l'effetto determinato sul gettito è esattamente lo stesso. Con riferimento al grafico in figura 1, cioè, un obiettivo di gettito prefissato, supponiamo, al livello OR, può essere egualmente conseguito adottando un tasso d'imposta pari ad OE, ovvero pari ad OF(¹⁸).

Tuttavia, se gli effetti per l'erario sono sostanzialmente indifferenti, non altrettanto si può dire per il contribuente, il cui comportamento viene invece influenzato in modo diverso nelle due situazioni. Un tasso d'imposta pari ad OE tende infatti ad incentivare l'attività economica, favorendo l'emersione del lavoro nero e la corrispondente generazione di base imponibile e contributiva, con un effetto moltiplicativo sul gettito. Viceversa, un tasso d'imposta pari ad OF deprime la propensione al lavoro e aumenta la convenienza all'occultamento del reddito, risolvendosi in definitiva in minori entrate per l'erario(¹⁹).

La relazione inversa che si viene a determinare, a partire dal punto A della curva di Laffer(²⁰), fra l'andamento del gettito ed il tasso d'imposta, trova riscontro empirico in diversi casi, indicativi della lungimiranza di quelle amministrazioni che hanno avuto il coraggio di adottare politiche fiscali solo apparentemente autolesioniste.

2.3 Alcune evidenze empiriche

Gli Stati Uniti costituiscono in proposito un esempio eloquente(²¹). In questo paese venne decisa nel 1982 la riduzione dell'aliquota marginale massima dell'imposta personale dal 70 al 50 per cento, nonostante le previsioni di una forte riduzione del gettito, stimata in oltre 2,5 miliardi di dollari, per la fascia di redditi interessata. La manovra sull'aliquota si risolse invece in un incremento del gettito di circa 1,7 miliardi di dollari. In pratica, il contenimento della misura del prelievo indusse i contribuenti a dichiarare di più (o ad evadere di meno), facendo loro pagare, complessivamente, più di quanto avrebbero fatto con l'aliquota precedente(²²).

Sempre negli Stati Uniti, nel 1960 il gettito derivante dall'aliquota massima allora in vigore, pari al 91 per cento, equivaleva all'8,1 per cento del P.I.L., corrispondente ad un apporto dei contribuenti più facoltosi pari al 20,7 per cento del totale delle imposte sul reddito. Raggiunto progressivamente l'abbattimento dell'aliquota marginale massima dal 91 per cento del 1960 al 31 per cento del 1992, il gettito aumentò in misura più che doppia, l'incidenza sul P.I.L. si mantenne pressoché invariata e l'apporto dei contribuenti più ricchi aumentò addirittura dal 20,7 al 26,8 per cento(²³).

Inoltre, desta interesse l'esperienza fatta dalla Germania nell'immediato dopoguerra. Nel 1948, il prelievo sugli scaglioni di reddito fino a 600 dollari era in questo paese del 50 per cento, e giungeva ad un massimo del 95 per cento sugli scaglioni eccedenti i 15.000 dollari. Nei sette anni successivi si innalzò gradualmente lo scaglione del 50 per cento da 600 fino a 42.000 dollari (con un cospicuo alleggerimento del prelievo sugli scaglioni più bassi), mentre l'aliquota massima venne ridotta dal 95 al 63 per cento. Una nuova manovra, varata nel corso del 1958, sancì inoltre l'esenzione totale dei redditi fino a 400 dollari, nonché l'ulteriore riduzione dell'aliquota massima dal 63 al 53 per cento(²⁴).

Fu questa consistente riduzione del tasso d'imposta, non più giustificato da esigenze belliche, che concorse a favorire - assai più del Piano Marshall - l'espansione economica della Germania durante gli anni Cinquanta, innescando quello che è stato definito il "miracolo economico tedesco". Nel contempo, l'ampliamento della base imponibile, effetto del minor carico fiscale e del conseguente stimolo alle attività produttive, favorì l'espansione del gettito complessivo, consentendo il finanziamento di un solido ed efficiente sistema di welfare(²⁵).

Infine, si segnala il caso dell'Austria, dove nel 1988 una riduzione del 20 per cento dell'imposta marginale si è risolta in un incremento del gettito del 65 per cento. Come pure quello della Nuova Zelanda, dove l'adozione di politiche liberiste a partire dal 1984, ha portato alla graduale riduzione dell'aliquota massima dal 60 al 24 per cento(²⁶). L'effetto combinato di tali politiche è stato la crescita dell'economia, il contestuale contenimento della disoccupazione ed il raggiungimento di un attivo di bilancio(²⁷).

2.4 Conclusioni

Dalle brevi considerazioni svolte innanzi, discende dunque una prima conclusione: la fiscalità riveste un ruolo determinante nel finanziamento del sistema a ripartizione, ma la sua gestione incontra il limite della concorrenza internazionale, che circoscrive i margini di manovra degli stati in questo ambito. L'aumento degli oneri contributivi, a sua volta, non è sostenibile a causa dei livelli assai elevati già raggiunti, distorsivi oltretutto delle dinamiche interne al mercato del lavoro(²⁸). La soluzione degli squilibri interni alla previdenza può essere allora ricercata solo parzialmente nella politica fiscale, mentre assume crescente rilievo la definizione di adeguati interventi di riforma strutturale.

Inoltre, proprio perché le prestazioni sociali trovano copertura non solo nei contributi, ma anche nel prelievo fiscale generalizzato, e questo viene collegato alla qualità delle prestazioni, ogni decisione di politica fiscale deve essere compatibile con l'entità raggiunta dal tasso d'imposta. Si è visto, infatti, come l'aumento del tasso oltre una certa soglia non implichi più un aumento di gettito, e dunque, indirettamente, una migliore qualità dello stato sociale. E' vero invece il contrario, per cui il soddisfacimento del fabbisogno statale, e con esso l'adeguata copertura della spesa sociale, possono essere perseguiti unicamente attraverso una riduzione del tasso d'imposta.

3. L'incremento della spesa pubblica stimola la crescita economica?

3.1 Teoria keynesiana e "supply side economics"

Un importante assunto della teoria economica keynesiana è, in estrema sintesi, quello secondo cui il superamento di una fase di stagnazione può essere più agevolmente conseguito attraverso una sollecitazione della domanda aggregata operata dallo Stato(²⁹). Scopo della finanza pubblica, infatti, sarebbe quello di provvedere non solo al funzionamento della macchina statale, ma anche al governo del ciclo economico, contenendo opportunamente le fasi di eccessiva espansione della domanda, ovvero favorendo l'inversione delle fasi di una sua persistente contrazione(³⁰). In questo secondo caso, in particolare, si determinerebbe la necessità di un intervento statale di stimolo della domanda aggregata che, per effetto del moltiplicatore, condurrebbe progressivamente alla ripresa del ciclo economico ed al conseguente raggiungimento della piena occupazione(³¹).

Tuttavia, la relazione che intercorre fra l'intervento pubblico da un lato, e la crescita economica e occupazionale dall'altro, non può dirsi compiutamente definita da una interpretazione che sia in via esclusiva di derivazione keynesiana(³²). La moderna teoria economica, infatti, è fortemente scettica sulla bontà degli effetti che l'azione statale produce sugli equilibri di mercato e sul tasso di sviluppo del sistema. Il riferimento è alla cosiddetta "supply-side economics", ovvero lo studio dei fatti economici affrontato dal punto di vista dell'offerta che, criticando i fattori istituzionali distorsivi del libero gioco delle forze economiche - come ad esempio le rigidità sindacali del mercato del lavoro e l'elevata pressione fiscale -, si pone in aperta contrapposizione all'approccio keynesiano.

E' a questi metodi di indagine economica che si ispirano alcune interessanti ricerche condotte di recente a livello internazionale, con la finalità di individuare, al di là delle teorizzazioni accademiche (e ideologiche), l'effettiva interazione delle grandezze macroeconomiche fondamentali. Ricerche che hanno l'indiscutibile pregio di sottoporre a verifica empirica alcuni assunti della teoria economica, dalla cui consistenza dipende la qualità delle politiche di intervento che ad essi si richiamano. E considerato che gli equilibri dei sistemi a ripartizione dipendono proprio dai tassi di crescita economica e demografico-occupazionale(³³), è importante riuscire a cogliere correttamente il nesso fra l'evoluzione di queste variabili e la gestione della spesa pubblica.

3.2 Dimensione statale e crescita economica

Un primo studio, volto proprio a individuare la relazione di lungo periodo fra la dimensione del settore statale e l'evoluzione fatta segnare dagli indicatori di crescita economica, è quello realizzato su di un campione di 23 paesi membri dell'O.E.C.D., fra cui anche l'Italia(³⁴).

La fase preliminare dell'analisi è consistita nel focalizzare l'attenzione sul tasso di crescita della spesa pubblica, che è stato rilevato su un arco temporale sufficientemente ampio al fine di mitigare gli effetti di modificazioni temporanee nelle politiche locali(³⁵). Nel periodo 1960 - 1996, il campione di paesi esaminato ha fatto registrare un incremento medio della spesa pubblica, misurata in percentuale sul P.I.L., del 21,0 per cento. Al raggiungimento di questo risultato hanno contribuito paesi come gli Stati Uniti, dove la spesa pubblica è passata dal 28,4 per cento del 1960 al 34,6 per cento del 1996, con un incremento di appena il 6,2 per cento; ma anche, all'estremo opposto, paesi come la Svezia, dove la dimensione dell'intervento statale è passata dal 31,0 per cento nel 1960, al 66,1 per cento del 1996, con un incremento, ben più consistente, del 35,1 per cento. In questa classifica, l'Italia si colloca fra i paesi con un'alta crescita della spesa pubblica, essendo passata dal 30,1 per cento del 1960 al 52,7 per cento del 1996, con un incremento di 22,6 punti, superiore alla media dei paesi O.E.C.D. esaminati.

Il passo successivo è stato quello di rapportare la dimensione dell'intervento statale così rilevata ai tassi reali di crescita del P.I.L. fatti segnare nei vari paesi nel medesimo arco temporale. Il risultato ottenuto è esposto in figura 2.

Fig. 2

Dall'osservazione del grafico, si nota una persistente relazione inversa fra la dimensione dell'intervento statale e il tasso di crescita economica durante il periodo indagato. Più precisamente, i paesi con la più alta crescita del P.I.L., pari al 6,6 per cento, sono quelli in cui l'entità della spesa pubblica si è mantenuta al di sotto del 25 per cento di incidenza sul P.I.L. medesimo. All'estremo opposto si collocano invece quei paesi in cui un tasso di crescita del P.I.L. assai più contenuto, pari all'1,6 per cento, è associato ad una dimensione del settore statale eccedente il 60 per cento del P.I.L.

Ne scaturisce una prima fondamentale considerazione: indubbiamente, ha consistenza teorica affermare che politiche di "deficit spending" possano favorire, attraverso lo stimolo della domanda e dei consumi, la ripresa del ciclo economico da una fase di stagnazione. In questo caso, tuttavia, è dato di constatare una chiara smentita empirica del luogo comune secondo il quale un saldo governo statale dei processi economici, esercitato principalmente attraverso decisioni di spesa pubblica, sarebbe propedeutico e funzionale alla crescita del sistema e ad una corrispondente diffusione di benessere(³⁶).

E' interessante notare come ulteriori verifiche del fenomeno osservato, condotte sulla base del confronto fra la dimensione del settore statale all'inizio di ciascuna decade, e la crescita reale del P.I.L. durante la medesima decade, abbiano confermato le precedenti indicazioni. In particolare, è stato possibile riscontrare per i 23 paesi un trade-off fra i due parametri piuttosto preciso: a fronte di un livello della spesa pubblica pari al 20 per cento del P.I.L., si determina un tasso di crescita media nel decennio di circa il 5 per cento; se però la spesa pubblica si eleva al 45 per cento, il tasso di crescita ne risulta pressoché dimezzato(³⁷).

In alcuni casi individuali la relazione inversa fra la dimensione statale e il tasso di crescita economica si presenta con particolare evidenza. In Nuova Zelanda, paese già citato per i positivi risultati conseguiti nel risanamento dei conti pubblici, si è osservato negli ultimi anni un interessante fenomeno. Nel periodo compreso fra il 1974 ed il 1992, l'incidenza della spesa pubblica sul P.I.L. è aumentata dal 34,1 al 48,4 per cento, accompagnandosi ad un tasso di sviluppo di appena l'1,2 per cento. Recentemente, tuttavia, i mutati orientamenti di politica economica hanno prodotto un graduale arretramento del settore statale, attestatosi nel 1996 intorno al 42,3 per cento del P.I.L., con una flessione di 6,1 punti percentuali rispetto ai precedenti livelli del 1992. L'effetto pressoché immediato è stato uno stimolo di oltre due punti della crescita economica, che si è innalzata al 3,9 per cento(³⁸).

Del tutto analogo è il caso del Regno Unito, dove una crescita della spesa pubblica dal 32,2 al 47,2 per cento nel periodo 1960 - 1982 si è associata ad un tasso di incremento del P.I.L. di 2,2 punti. Dal 1982 al 1989 la quota dell'intervento statale sul totale del P.I.L. si è ridotta di 6,5 punti, scendendo al 40,7 per cento. Anche in questo caso, il risultato è stato un innalzamento della crescita economica, attestatasi al 3,7 per cento, con un incremento di 1,5 punti(³⁹).

3.3 Dimensione statale e occupazione

Se dunque il tasso di crescita economica di lungo periodo tende a riflettere in una relazione inversa la dimensione del settore statale, può essere utile concentrare l'attenzione in particolare sugli effetti esercitati da quest'ultima sul tasso di impiego della forza lavoro. Esiste infatti una consolidata corrente di pensiero che ritiene precipuo compito delle autorità governative porre in essere interventi finalizzati alla tutela e all'incremento dell'occupazione(⁴⁰). D'altra parte, espandere i livelli occupazionali "regolari" del paese significa sostenere direttamente, attraverso l'ampliamento della base contributiva, il sistema previdenziale pubblico, rendendo quindi, in teoria, doppiamente proficuo l'intervento statale in questo ambito.

A tale riguardo, tuttavia, è importante ragionare preliminarmente sulle indicazioni fornite da alcune grandezze fondamentali, così come sono state osservate in un secondo studio condotto sui principali paesi industrializzati(⁴¹). Il dato di cui interessa anzitutto verificare la variabilità riguarda l'andamento dei tassi di disoccupazione rilevati nel periodo 1990 - 1998. Si nota così che alcuni paesi, come gli Stati Uniti e il Giappone, pur provenendo da esperienze opposte - caratterizzate agli inizi del decennio da un tasso di disoccupazione superiore al 7 per cento nel primo paese, e contenuto intorno al 2 per cento nel secondo - convergono entrambi alla fine del 1998 su livelli di poco superiori al 4 per cento. Altri paesi, come ad esempio la Svezia, ma soprattutto l'Italia, denotano invece un'evoluzione esattamente opposta. All'inizio degli anni Novanta, la Svezia presenta un tasso di disoccupazione al di sotto del 2 per cento, che nel corso del decennio si eleva progressivamente, superando il 10 per cento nel 1997, per poi attestarsi intorno all'8 per cento verso la fine del periodo osservato. L'Italia, a sua volta, presenta quasi sempre valori al di sopra di tutti gli altri paesi, partendo da un livello superiore al 7 per cento agli inizi degli anni Novanta, per concludere al di sopra del 12 per cento alla fine del 1998. A tale data, la Svezia presenta un tasso di disoccupazione doppio rispetto a quello degli Stati Uniti, mentre in Italia siamo quasi al triplo(⁴²).

Volendo approfondire queste informazioni, si può tentare un confronto incentrato sulla percentuale di occupati sul totale della popolazione in età lavorativa, per poter riferire correttamente il tasso di disoccupazione - ovvero di occupazione - alla fascia di popolazione potenzialmente attiva. Anche in questo caso, tuttavia, la situazione dell'Italia si presenta fortemente penalizzata rispetto a quella degli altri paesi, principalmente gli Stati Uniti. Secondo i dati più recenti, ad esempio, su 100 individui in età lavorativa, in questo paese ne risultano impiegati 75, nell'area dell'euro siamo a quota 60, mentre in Italia questa soglia è pari a 52 unità, che si riduce tuttavia a 41 nel Mezzogiorno(⁴³). In termini percentuali, ciò significa un divario nei confronti degli Stati Uniti mediamente superiore al 50 per cento.

Se è possibile individuare nel costo del lavoro una delle principali determinanti del livello di disoccupazione(⁴⁴), e se si è disposti a riconoscere nel cosiddetto "cuneo fiscale" la componente di quel costo che, soprattutto in Italia, ha raggiunto un'incidenza assai elevata(⁴⁵), si giunge allora ad una evidente chiave di lettura di questo fenomeno. Questa può essere colta nella relazione fra i tassi di disoccupazione e il livello della pressione tributaria, così come traspare dai dati esposti nella tavola 1, riferiti ai paesi componenti il G-7 per il 1995 (anno centrale rispetto al periodo 1990 - 1998 precedentemente esaminato).

Tav. 1

La correlazione fra il tasso di disoccupazione e l'entità del prelievo fiscale si presenta immediata(⁴⁶) e, soprattutto per quanto ci riguarda direttamente, corrisponde ad una sensazione diffusa ed ampiamente condivisa(⁴⁷). Fra l'altro, proprio in Italia si segnala, nelle regioni del meridione, una forte interdipendenza fra la presenza statale e la struttura occupazionale, che rispecchia chiaramente la patologia che affligge la realtà lavorativa di quell'area del paese. E' stato infatti osservato come l'impiego pubblico tenda a rappresentare un importante strumento di redistribuzione dei redditi dalle regioni del Nord, a più elevato tasso di industrializzazione, verso quelle del Sud, contraddistinte invece da un livello di imprenditorialità più contenuto(⁴⁸). Ciò ha tuttavia l'effetto di alimentare la cosiddetta "cultura della dipendenza" che, frenando le iniziative individuali e inducendo un appiattimento delle conoscenze e delle capacità, rappresenta la causa principale della difficoltà a trovare sbocchi alternativi all'impiego pubblico. In altre parole, l'intervento statale, che dovrebbe essere di sostegno all'occupazione, si risolve di fatto in un sussidio permanente di disoccupazione che concorre a ritardare la crescita economica e la conseguente creazione di posti di lavoro di "mercato"(⁴⁹).

Dalle argomentazioni esposte si è indotti quindi a riconsiderare la reale portata che politiche occupazionali incentrate sull'intervento statale possono assumere in relazione agli equilibri dei sistemi pensionistici a ripartizione. Se infatti la dimensione della presenza pubblica è misurata dal prelievo fiscale, e questo a sua volta tende a ripercuotersi negativamente sul tasso di occupazione, la compressione della base contributiva - e con essa lo squilibrio tendenziale fra contributi e prestazioni previdenziali - ne rappresenta un effetto diretto e immediato. A ciò si aggiunga che le rigidità introdotte nel mercato del lavoro - ad esempio, attraverso una disciplina del rapporto di impiego eccessivamente vincolante(⁵⁰), o con la limitazione per legge dell'orario settimanale di lavoro(⁵¹) - si risolvono in un disincentivo alle assunzioni, contribuendo a deprimere ulteriormente i livelli occupazionali(⁵²).

3.4 Conclusioni

L'aspetto messo in rilevo dalle indagini appena illustrate è che la quantità della spesa pubblica, di per sé, non determina necessariamente effetti positivi sulla crescita economica, sull'occupazione, e più in generale sul livello di benessere di un paese. Per certi versi, è addirittura fondato esprimersi in termini diametralmente opposti, per cui quanto più incombente è la presenza statale, tanto meno risultano stimolate le dinamiche dell'economia reale.

L'elemento discriminante risiede in effetti nella qualità dell'intervento statale, e l'evidenza empirica dimostra che questa tende a deteriorarsi quanto più la spesa si spinge oltre il nucleo fondamentale di funzioni più propriamente pertinenti al soggetto pubblico(⁵³). In questo caso, il disincentivo al lavoro generato da una tassazione crescente, la tendenza a invadere ambiti propri dell'intervento privato, la ricerca di rendite di posizione ("rent-seeking activities") e lo spiazzamento ("crowding out") degli investimenti(⁵⁴), si riflettono nella produttività decrescente della spesa pubblica(⁵⁵). Un effetto negativo di questo processo si registra in particolare sui livelli occupazionali, con le inevitabili ripercussioni sulla base contributiva, essenziale sostegno del presente sistema previdenziale a ripartizione. Paradossalmente, proprio l'intervento statale in economia, costituendo di fatto un ostacolo alla crescita occupazionale, si configura come una delle cause principali della crisi della previdenza pubblica.

Questa seconda conclusione introduce il quesito proposto nel paragrafo seguente. Se, cioè, è dimostrata la relazione inversa fra il livello della spesa pubblica e il corrispondente effetto sulla crescita del sistema, è legittimo interrogarsi sulle ragioni per cui la tutela pensionistica, bene individuale supremo, debba essere attribuita in forma di monopolio al soggetto pubblico, senza lasciare ai singoli - pur sempre nell'ambito di una contribuzione coercitiva - la possibilità di privilegiare altri soggetti più efficienti.

4. Un sistema pensionistico equilibrato giustifica una gestione statale in forma di monopolio?

4.1 Alle origini della previdenza pubblica

E' nota la legittimazione costituzionale(⁵⁶) di un sistema pensionistico pubblico che garantisca a tutti il soddisfacimento dei bisogni fondamentali al termine della vita lavorativa. E' anche intuitiva l'opportunità della coercizione al risparmio previdenziale, mirata a responsabilizzare ciascuno sui costi del proprio mantenimento che, in assenza di un graduale piano di accumulo individuale, verrebbero a gravare inevitabilmente sulla collettività(⁵⁷). In realtà, è noto che nei sistemi a ripartizione non ha luogo alcun accumulo di risorse. I contributi vengono infatti impiegati per il pagamento delle pensioni correnti, e ciò rappresenta il vizio di fondo che è all'origine del dissesto della previdenza pubblica dovunque questa è amministrata secondo il criterio della ripartizione(⁵⁸).

Storicamente, una delle ragioni che hanno dato luogo all'istituzione del sistema pensionistico statale è stata l'esigenza di disporre di una struttura unitaria organizzata ed efficiente, che richiedeva tuttavia una dimensione tale da poter essere sviluppata solo dal soggetto pubblico(⁵⁹). Tale assunto è stato inizialmente giustificato dalla particolare fisionomia di un sistema produttivo contraddistinto da una forte crescita degli occupati - in prevalenza salariati della grande industria -, le cui contribuzioni offrivano ampia copertura alle prestazioni erogate ai non attivi. E' quello che viene definito il "patto sul welfare", fondato su una solidarietà pubblica e obbligatoria fra attivi e non attivi, ma soprattutto fra soggetti appartenenti a generazioni diverse(⁶⁰). Patto solidaristico quantomeno singolare, dal momento che uno dei due contraenti - le generazioni future - ne subisce obtorto collo gli effetti, né può manifestare col voto il proprio eventuale dissenso(⁶¹).

L'adozione originaria del criterio della ripartizione è tuttavia un'inevitabile necessità. Essa rappresenta l'unico modo di ovviare ai guasti provocati dagli alti tassi di inflazione che caratterizzano le economie occidentali di inizio secolo, e che conducono al rapido depauperamento della ricchezza finanziaria accumulata da ampi strati sociali proprio in funzione previdenziale(⁶²). E' questa una prima, precisa responsabilità dell'azione dei governi di fronte al presente collasso del sistema di finanziamento a ripartizione(⁶³), imposto fin dall’inizio in forma accentrata, che di fatto ha precluso negli anni la sperimentazione di soluzioni nuove e più rispondenti ai bisogni di sicurezza sociale.

Il mutamento degli scenari economici e demografici e l'aumento del tasso di disoccupazione - o per meglio dire, il calo dell'occupazione regolare, sulle cui ragioni profonde sono state proposte interessanti analisi(⁶⁴) -, hanno eroso progressivamente la consistenza di questa impalcatura. Alla produzione standardizzata subentra la produzione flessibile, in continua modulazione sulle esigenze del mercato, sugli impulsi dell'innovazione tecnologica e sulle iniziative della concorrenza Si moltiplicano e diversificano le qualifiche richieste, e ciò fa venir meno quella omogeneità della forza lavoro che ha giustificato fino ad oggi la contrattazione collettiva accentrata, e il conseguente livellamento retributivo(⁶⁵). Le ragioni del tradizionale conflitto di classe fra capitale e lavoro sono a loro volta destinate ad affievolirsi, per lasciar spazio a nuove relazioni industriali, come l'azionariato dei dipendenti, nella prospettiva di una condivisione di responsabilità fra lavoratore e impresa(⁶⁶).

E' in tale contesto che si afferma il ruolo del mercato e dei relativi rendimenti, quale giudice delle scelte e dei comportamenti individuali. Esso rappresenta infatti il parametro col quale imparare a familiarizzare, anche nell'ambito previdenziale, coerentemente con l'atteggiamento mentale imposto dall'economia globale(⁶⁷).

4.2 Nell'ottica della "welfare economics"

Le considerazioni appena svolte conducono a ritenere il vecchio schema di welfare non più rispondente ad una realtà economica profondamente mutata, e soprattutto in continua e rapida evoluzione. Per queste ragioni, i singoli non si riconoscono più nei meccanismi di assicurazione pensionistica rigidi e inadeguati, che di quello schema sono una fedele espressione. In questo senso, la prospettiva della teoria economica denominata "welfare economics" (economia del benessere) offre un primo spunto di considerazione critica nei confronti del monopolio pensionistico pubblico. E' possibile infatti affermare che, negando la libertà di scelta in ambito previdenziale, l'intervento statale ostacola di fatto il conseguimento di un'efficiente allocazione delle risorse.

Si rifletta al riguardo sul comportamento che gli individui assumono sul libero mercato, in dipendenza di un bisogno da soddisfare. Ogni individuo possiede energie fisiche e mentali, e risorse economiche, che possono essere allocate liberamente, avendo come unico elemento di valutazione la controprestazione attesa. Una condizione di questo genere soddisfa di per sé i requisiti di un'efficiente allocazione delle risorse, indipendentemente dall'esito finale della transazione che il soggetto avrà deciso di concludere. In altre parole, non conta se il soggetto si riterrà soddisfatto o meno della scelta fatta; se, ad esempio, riterrà a posteriori squilibrato il rapporto fra la prestazione ed il prezzo corrispondente da lui stesso liberamente contrattato. Né, d'altra parte, è pensabile poter raggiungere la certezza sulla bontà delle proprie azioni prima che queste abbiano modo di esplicitarsi in effetti concreti. L'aspetto determinante, infatti, è rappresentato unicamente dalla libertà di scelta di cui il contraente ha potuto godere, che è poi quella stessa libertà che gli consentirà successivamente di correggere gli eventuali errori di valutazione iniziale, decidendo una nuova e più efficiente allocazione delle proprie risorse(⁶⁸). In ogni caso, avrà avuto luogo una transazione che ha massimizzato l'utilità soggettiva dei contraenti, commisurata allo stato delle conoscenze di entrambi ex ante, senza contemporaneamente recare danno o svantaggio a terzi(⁶⁹). Vedremo successivamente come questa impostazione sia propedeutica all'affermazione di quel fondamentale principio di responsabilità su cui vanno modulati gli atteggiamenti individuali, destinato ad assumere una valenza determinante proprio in ambito previdenziale(⁷⁰).

Un sistema pensionistico accentrato, attribuito in gestione monopolistica al soggetto pubblico e finanziato attraverso la contribuzione coercitiva(⁷¹), non consente evidentemente opzioni a favore di altri soggetti, che di fatto non esistono. Sotto questo profilo, intraprendere un'azione che non ha alternative non massimizza l'utilità collettiva. Infatti, il beneficio conseguito da un soggetto può comportare un contemporaneo svantaggio a carico di qualcun altro, il quale, potendo agire liberamente, sceglierebbe di sottrarsi ad uno schema negoziale per lui sfavorevole(⁷²).

Con riferimento ai sistemi pensionistici pubblici a ripartizione, questa considerazione trova riscontro nell'inefficiente impiego delle risorse(⁷³) e nelle innumerevoli forme di sperequazione, in cui i benefici (e gli svantaggi corrispondenti) vengono distribuiti fra i contribuenti secondo criteri politici discrezionali e spesso iniqui(⁷⁴). Viceversa, è possibile anticipare che un sistema a capitalizzazione, imperniato sulle scelte individuali di allocazione del risparmio previdenziale, presenta un elevato livello di efficienza che si trasmette sulle dinamiche dei mercati finanziari, favorendo le condizioni per un aumento dell'utilità e del benessere collettivo(⁷⁵).

4.3 Affermazioni di principio

Si è detto in precedenza del fondamento costituzionale dell'istituto della previdenza pubblica. Nella parte prima della Costituzione, dedicata ai diritti e ai doveri dei cittadini, all'art. 38 si attribuisce ad "organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato" il compito di assicurare ai lavoratori "i mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria". Da un punto di vista normativo e istituzionale, dunque, il regime di monopolio attraverso cui la gestione della previdenza sociale è esercitata - l'I.N.P.S. per i dipendenti del settore privato, l'I.N.P.D.A.P. per il pubblico impiego, limitandoci agli istituti principali - è ineccepibile. Tuttavia, è importante verificare in che misura, al rispetto formale di un principio di alto profilo ideale, corrisponda una coerenza di effetti delle azioni che a quel principio sono chiamate a dare attuazione concreta.

Individuare nello Stato il soggetto al quale demandare l'esercizio della funzione previdenziale può essere il riflesso della percezione dell'enorme rilievo che questa riveste nella sfera delle relazioni sociali. La connotazione "sociale" che qualifica persistentemente la gestione pensionistica si innesta tuttavia in una visione paternalistica dello Stato impositore e redistributore(⁷⁶), in un certo senso "miglioratore" della società, che è tanto controversa da sostenere sul piano economico(⁷⁷), quanto insidiosa da accettare sul piano morale(⁷⁸).

Sulla scorta dell'evidenza empirica, in realtà, non è dato di scorgere elementi univoci a supporto del monopolio statale come la scelta a priori più idonea e auspicabile(⁷⁹). Viceversa, sono autorevoli e argomentate le critiche alla gestione pensionistica pubblica, in considerazione dell'inefficiente impiego delle risorse che consegue inevitabilmente alla mancanza di competizione(⁸⁰). Né, d'altra parte, si può negare il rischio che l'accoglimento acritico di affermazioni di principio sul ruolo statale possa svilirne i contenuti al rango di sterili luoghi comuni, conducendo inconsciamente a conclusioni paradossali. Come sono, ad esempio, quelle per cui la maggioranza dei contribuenti-elettori, ritenuti incapaci di curare autonomamente la gestione di un'importante quota del proprio reddito - che dunque viene prelevata e redistribuita dallo Stato attraverso il sistema pensionistico pubblico -, sono chiamati ad eleggere coloro i quali dovranno decidere come amministrare la cosa pubblica. In pratica, un'intera collettività che non sarebbe in grado di scegliere saggiamente in funzione del proprio avvenire, rinsavisce all'improvviso quando si tratta di andare alle urne, per delegare l'esercizio della sovranità popolare, bene incommensurabile, a dei rappresentanti scelti nel suo stesso seno(⁸¹).

Le cose, ovviamente, non stanno così, ed è sufficiente registrare con attenzione le opinioni e i comportamenti individuali per rendersene conto. La diffusione del lavoro irregolare, finalizzata ad evitare un carico contributivo sempre più gravoso - ritenuto non corrispondente alla qualità delle prestazioni offerte - e la contestuale ricerca di forme alternative di assicurazione (privata) rappresentano infatti un segnale eloquente delle preferenze, tutt'altro che irrazionali e sconsiderate, dei contribuenti(⁸²).

Siamo al secondo paradosso di una società che cerca in tutti i modi di sottrarsi all'opprimente, costosa e in prospettiva sempre più insufficiente tutela previdenziale che lo Stato, proprio adducendo tanto nobili quanto improbabili fini sociali, si industria pervicacemente a somministrarle.

4.4 Dati di fatto

La realtà dei fatti, alla quale è inutile e controproducente tentare di sottrarsi, conferma la scarsa attrattiva delle prestazioni offerte dal monopolio della previdenza pubblica sia sotto il profilo del meccanismo adottato - la ripartizione(⁸³) -, sia sotto quello dei risultati che tale meccanismo produce - pensioni determinate secondo criteri eminentemente politici(⁸⁴), e rivalutate sulla base di tassi estremamente contenuti.

Da un lato, il meccanismo della ripartizione si rivela sempre meno adeguato rispetto all'inversione demografica del rapporto pensionati-lavoratori, destinata progressivamente ad acuirsi anche per effetto delle aspettative di vita maggiore che ogni ondata generazionale riesce a vantare rispetto a quella precedente. Se, come indicano le stime(⁸⁵), il rapporto è soggetto ad aumentare nei prossimi cinquant'anni, analoga evoluzione deve attendersi per gli oneri contributivi e fiscali che andranno inevitabilmente a gravare sulle generazioni future. Si comprende come una simile prospettiva non eserciti particolare fascino su quanti si affacciano ora nel mondo del lavoro, avviando contestualmente un piano previdenziale a ripartizione viziato in partenza dagli squilibri passati e presenti, e penalizzato di riflesso nelle prestazioni future(⁸⁶).

Dall'altro lato, i risultati prodotti dal meccanismo della ripartizione non rappresentano un incentivo a privilegiare il sistema pubblico. Essi scaturiscono da una rivalutazione dei versamenti, effettuati durante la vita lavorativa, ad un tasso di rendimento implicito pari al tasso di crescita del P.I.L. nominale(⁸⁷), che negli ultimi venti anni in Italia si è mantenuto intorno al 2,2 per cento annuo(⁸⁸). Il confronto che già alcuni anni fa venne autorevolmente proposto(⁸⁹) con il rendimento di un portafoglio misto azionario e obbligazionario, realizzato sul mercato statunitense negli ultimi cinquant'anni, pari al 5,5 per cento medio annuo, si presenta dunque perdente. Ciò lascia intuire quali risparmi contributivi - a parità di prestazioni offerte -, ovvero, in alternativa, quali migliori risultati - fermo restando il monte contributi - potrebbero essere raggiunti attraverso una gestione della previdenza secondo il criterio della capitalizzazione, eventualmente associata ad una gestione in forma privatistica.

Questo importante aspetto viene discusso diffusamente nel paragrafo 6. Per il momento giova tuttavia osservare, a conferma dell'efficacia dell'opzione privatistica, l'evoluzione che ha caratterizzato negli ultimi anni in Italia il settore delle casse di previdenza delle categorie professionali. La trasformazione da enti di diritto pubblico in enti di diritto privato, con la conseguente acquisizione dell'autonomia normativa e soprattutto gestionale, ha liberato l'operatività delle casse dal rispetto delle numerose disposizioni di legge che ne condizionavano pesantemente le scelte allocative(⁹⁰). Ciò ha prodotto dal 1994 ad oggi un incremento nella consistenza del patrimonio gestito medio complessivo del 50 per cento, dimostrando nei fatti a quali risultati può condurre l'amministrazione dei fondi previdenziali svincolata dalle logiche burocratiche(⁹¹) e dirigiste che contraddistinguono invece l'azione statale(⁹²).

4.5 Conclusioni

Dalle considerazioni appena svolte, si può trarre la conclusione che il monopolio statale della previdenza rappresenta una necessità per il meccanismo adottato, la ripartizione, ma non si giustifica in termini di qualità e di equità delle prestazioni erogate. Al contrario, proprio considerazioni di efficienza e di equità suggerirebbero l'apertura della previdenza a soggetti privati che, diversificando l'offerta e ampliando le opzioni per i contribuenti, potrebbero validamente circoscrivere gli ambiti di ingerenza e di abuso politico. Non è difficile, infatti, scorgere alla base dell'attuale situazione la convergenza di precise volontà politiche e sindacali di controllo sulla previdenza pubblica, ambito ad elevata sensibilità sociale e, proprio per questo, formidabile strumento di condizionamento del consenso e di gestione del potere(⁹³).

Ne deriva la sensazione che sia destinata a restare ignorata l'unica richiesta che dei contribuenti consapevoli e responsabili, e non sudditi, dovrebbero avanzare, vale a dire quella di essere lasciati liberi di disporre del proprio reddito e del proprio futuro, così come, in democrazia, si è liberi di determinare, in modo altrettanto consapevole e responsabile, l'indirizzo politico in sede elettorale. E' noto, invece, che la libertà di scelta in ambito previdenziale viene negata fondamentalmente virtù del principio di equità intergenerazionale che governa il sistema a ripartizione, e che pone a carico di ciascuna generazione il mantenimento di quella precedente, in una sorta di vincolo morale di solidarietà(⁹⁴). E' interessante provare a interrogarsi sul significato di queste argomentazioni.

5. Quali contenuti veicola l'idea di "solidarietà"?

5.1 Pensioni e solidarietà

Una nota caratterizzante il dibattito sulle pensioni è il frequente richiamo al principio della solidarietà intergenerazionale, ed a più generali principi di equità su cui si fondano gli istituti dello stato sociale, di cui ogni ipotesi di riforma dovrebbe rispettare lo spirito, sia pure "minimizzando le distorsioni indotte sulla formazione di capacità produttiva"(⁹⁵). Viene in sostanza evocata una sorta di "missione" sociale del sistema pensionistico, la cui nobile finalità di promuovere, attraverso il vincolo solidaristico fra le generazioni, una convivenza "più giusta", dovrebbe essere privilegiata in sede politica rispetto alle riduttive valutazioni di corrispondenza attuariale fra contributi e prestazioni, formulate invece in sede di analisi economica(⁹⁶).

Se tuttavia si concorda di assegnare ai contributi versati dai lavoratori la funzione che è loro propria, cioè quella di assicurare un evento futuro - l'età della vecchiaia e la corrispondente inabilità al lavoro -, si intuisce come le considerazioni solidaristiche in questo ambito siano fuori posto(⁹⁷). E' infatti importante tenere distinte, all'interno dello stato sociale, le funzioni redistributive - in cui contribuente e beneficiario sono soggetti diversi, ed è ciò che accade nell'assistenza -, da quelle assicurative - in cui, invece, contribuente e beneficiario coincidono, come nel caso della costituzione di una rendita per l'età del pensionamento(⁹⁸). Evidentemente, nel secondo caso non ha senso parlare di solidarietà, ed è pertanto da considerare arbitraria, tanto per fare un esempio, ogni forma di prelievo a fini redistributivi operata su prestazioni - per quanto di importo elevato - maturate ed erogate a fronte di contributi regolarmente riscossi(⁹⁹).

A meno che non si voglia chiamare solidarietà la pratica assolutamente feudale, in cui si è largheggiato per anni, di riconoscere a politici e sindacalisti contributi mai versati (i cosiddetti contributi figurativi), e quindi di pagare loro pensioni non maturate. Pratica che solo di recente si è avuto il buon gusto di recidere, ma che fino ad oggi ha drenato ingenti risorse dalle casse degli enti previdenziali pubblici a favore di soggetti già abbondantemente beneficiati da un'incredibile sfera di privilegi(¹⁰⁰). Né si può fare a meno di cogliere una certa schizofrenìa da parte dello Stato nel suo duplice ruolo di dispensatore di (presunta) solidarietà da un lato, e di penalizzatore della sua più genuina manifestazione dall'altro: si pensi alle imposte di successione, che incidono tanto maggiormente quanto più attenuato è il legame di parentela fra i soggetti coinvolti, e dunque quanto più dovrebbe essere invece apprezzato e premiato lo spirito solidaristico.

Altro discorso è quello che riguarda più propriamente l'assistenza sociale, espressione, questa sì, del ruolo rigorosamente redistributivo (e monopolistico) dello Stato, che deve essere salvaguardato al fine di prevenire la formazione di aree di povertà e di emarginazione(¹⁰¹).

In realtà, è da ritenere che il principio della solidarietà, opposto alle critiche che da più parti vengono mosse all'attuale sistema previdenziale, rappresenti soprattutto lo schermo dietro il quale si perpetuano situazioni di abuso, inefficienza, e talora profonde iniquità sociali che con quel principio entrano in evidente conflitto(¹⁰²). Può essere utile, allora, ripensare il significato che normalmente siamo portati ad attribuire all'idea di solidarietà, elemento portante nell'attuale sistema a ripartizione, ma di cui i condizionamenti della dialettica politica favoriscono sovente una rappresentazione impropria e distorta. Ci si può così rendere conto che essa veicola contenuti insospettati, la cui coerente accettazione è destinata a condurre a conseguenze meno popolari di quanto si ritenga comunemente.

5.2 La "legge di solidarietà"

Secondo un'interessante impostazione, la naturale conseguenza della cosiddetta "legge di solidarietà" è tale per cui "gli atti e le abitudini degli individui producono, oltre le conseguenze che ricadono su lui medesimo, altre conseguenze buone o cattive che si estendono ai suoi simili. Questo è ciò che si chiama la legge di solidarietà, che è una specie di responsabilità collettiva"(¹⁰³). In questa prospettiva delle scienze sociali ed economiche, cioè, il concetto di solidarietà rinvia al complesso intreccio di cause ed effetti, azioni e conseguenze, che avvolge una collettività; "allo scambio di pensieri, di prodotti, di servizi e di lavoro, di mali e di beni, di virtù e di vizi che fanno della grande famiglia umana una grande unità"(¹⁰⁴). Tutto ciò rappresenta il significato in cui si concreta l'idea di solidarietà.

Inserita in questa cornice di reciproci condizionamenti, la naturale inclinazione a privilegiare situazioni di vantaggio personale, scaricando sugli altri le eventuali conseguenze negative delle proprie azioni deve allora trovare un argine efficace, affinché la legge di solidarietà possa esplicare effetti virtuosi. Tale argine risiede nella responsabilità individuale, che rappresenta il necessario e inscindibile complemento di una scelta di libertà. E' indispensabile, cioè, che nella sfera delle relazioni sociali possa operare un sistema di "pene e di ricompense"(¹⁰⁵), direttamente collegato alle libere scelte individuali, quale fattore propulsivo alle azioni virtuose e, appunto, punitivo dei comportamenti nocivi.

La possibilità di conoscere e valutare il nesso causale delle azioni individuali con le relative modificazioni indotte nella collettività è, tuttavia, condizione essenziale all'effettivo operare di un simile meccanismo. Detto altrimenti, occorre che gli effetti delle azioni siano facilmente conoscibili e imputabili al loro attore, affinché su quest'ultimo e sul suo operato possa formarsi il giudizio sociale di apprezzamento o di biasimo(¹⁰⁶).

Il meccanismo si inceppa quando viene meno la responsabilità personale, per cui gli atti compiuti dal singolo si ripercuotono sulla collettività senza che questi possa essere chiamato a risponderne. Subentra allora un nuovo sistema di relazioni in cui il potere di iniziativa viene sottratto all'individuo, divenuto ormai irresponsabile, per essere consegnato alla collettività, cioè allo Stato, che decide per tutti(¹⁰⁷).

Lo spostamento del baricentro della società dall'individuo allo Stato trae complice impulso da una manipolazione lessicale apparentemente innocua, ma in realtà, al pari di quelle genetiche oggi in voga, foriera di pericolose derive ideologiche. Se, infatti, un concetto tanto elementare quanto fondamentale come quello della responsabilità cambia nome per acquistare quello di "individualismo", meglio ancora se "sfrenato" o "selvaggio", diventa allora più agevole disprezzarne l'esercizio, fino a dissolverne il significato "nella sfera d'azione della solidarietà estesa oltre i suoi limiti naturali"(¹⁰⁸). Si compie così un piccolo capolavoro dialettico, in cui la condanna del presunto egocentrismo connaturato nello spirito individualistico, tende a far leva paradossalmente proprio sul più autentico sentimento egoistico e sul più insidioso senso di irresponsabilità: non importa qual è la causa del proprio disagio, né se questa riconduce a precedenti comportamenti sbagliati, che proprio l'abolizione della legge di responsabilità e del suo meccanismo di pene e di ricompense ha privato della fondamentale funzione, per così dire, pedagogica. Quello che conta è che ci sarà sempre qualcun altro che si troverà in una condizione migliore, e sarà da lì che si dovrà attingere in ogni caso per correggere uno squilibrio socialmente iniquo e inaccettabile(¹⁰⁹).

Posto in questi termini, il concetto di solidarietà viene completamente stravolto nel significato ma, quel che è peggio, decade dalla sua funzione di premiare e diffondere i comportamenti virtuosi, e di penalizzare e circoscrivere quelli viziosi. Al suo posto si afferma invece una solidarietà "fittizia", che tende tanto più ad espandersi quanto più lo Stato si sostituisce ai singoli, prelevandone le risorse per poi dare, agli stessi o ad altri, beni e servizi - talora solo apparentemente gratuiti - che essi, con molta probabilità, non avrebbero scelto(¹¹⁰).

A questo si riduce, spesso, la solidarietà che intendono i governanti. Nel tentativo di nobilitarla, essi la ammantano per di più di un’improbabile connotazione morale, che è poi la medesima che vizia diverse parti della nostra Costituzione(¹¹¹). Tuttavia, con l'abolizione del principio della responsabilità individuale, si viola sostanzialmente una legge naturale espressione di libertà, mentre (e ciò è nuovamente paradossale) è proprio da questa, piuttosto che da arbitrarie e fallaci imposizioni statali, che dipendono invece i risvolti morali di ogni seria professione di solidarietà(¹¹²).

5.3 Libertà e responsabilità

Se, al contrario, si continua a intendere la solidarietà come una sorta di "responsabilità riverberata nei confronti dell'autore dell'atto"(¹¹³), si può allora affrontare, in un passo successivo, il legame di corrispondenza biunivoca che intercorre fra la responsabilità e la libertà. Fare una scelta di libertà, e quindi di responsabilità, implica allora accettare una condizione in cui l'individuo è il massimo artefice del proprio destino, attraverso il compimento di libere scelte di cui solo la prova dei fatti potrà rivelare la bontà ovvero l'eventuale fallacia(¹¹⁴). Si tratta indubbiamente di un paradigma di vita suscettibile di ingenerare paure e apprensioni, ma che, al tempo stesso e anzi proprio per questo, agisce da potente stimolatore delle capacità individuali verso una piena autodeterminazione della persona.

Sovvengono in proposito le riflessioni che von Hayek ha dedicato al rapporto fra l'individuo e la propria posizione sociale, dalle quali emerge il conflitto esistenziale fra due fondamentali stati d'animo ai quali non ci si può comunque sottrarre: da un lato, il senso di oppressione (responsabilizzante), indotto da una società libera, di doversi creare da sé una posizione, assumendosene i rischi, ma predisponendosi anche ad ottenere le relative soddisfazioni morali e materiali; dall'altro, il senso di sicurezza e di stabilità che, in un sistema pianificato, discende dal ricevere da altri un lavoro e una paga, dovendone tuttavia sottostare, spesso con frustrazione, alle direttive(¹¹⁵).

Si può tentare di replicare questi ragionamenti intorno alla necessità da parte di ciascuno di doversi assicurare il proprio mantenimento in vecchiaia, e di farlo potendo scegliere fra due alternative analoghe a quelle appena descritte: da una parte, ricercando autonomamente le forme di previdenza più coerenti con i profili di rischio finanziario che si è disposti ad accettare(¹¹⁶); dall'altra, delegando interamente allo Stato il compito di provvedere alla propria pensione, esponendosi tuttavia ad un rischio di natura politica difficilmente quantificabile(¹¹⁷). Anche qui gli stati d'animo implicati da una simile alternativa, come è facile intuire, divergono in modo sensibile. Tuttavia, l'alea che grava sul futuro della previdenza pubblica non giustifica stavolta un particolare senso di sicurezza e di stabilità a beneficio dell'opzione statale. E' anzi concreta la prospettiva di una crescente tensione all'interno di un sistema che si regge su un vincolo di "solidarietà intergenerazionale" sempre più a rischio di degenerare in aperto conflitto(¹¹⁸).

Occorre indubbiamente cautela nel declinare il principio di libertà e di responsabilità in un ambito estremamente sensibile come quello previdenziale. In questo senso orientano del resto le indicazioni formulate da autorevoli osservatori, che pongono al centro di ogni ipotesi di riforma il mantenimento di uno zoccolo duro, per così dire, che garantisca a tutti la certezza di una prestazione di base minima(¹¹⁹). Ciò non implica, tuttavia, che questa debba rinviare necessariamente al soggetto pubblico. E' vero anzi il contrario: proprio la fissazione di un rendimento minimo apre la possibilità a soggetti privati di inserirsi nel "mercato" della previdenza obbligatoria, offrendo coperture alternative nel rispetto di requisiti prestabiliti, ma ovviamente senza alcun divieto, per i soggetti più efficienti, di superare la soglia della prestazione di base(¹²⁰).

Sotto questo profilo, è ancor più condivisibile che ciascuno possa decidere liberamente l'impiego del proprio risparmio anche nel quadro della previdenza complementare, in considerazione dell'ampio orizzonte temporale che ogni lavoratore ha davanti a sé all'inizio della propria carriera. Lo sviluppo dei mercati finanziari, e il corrispondente ridimensionamento del peso dei titoli del debito pubblico, hanno stimolato d'altra parte la crescita culturale e l'apertura mentale del risparmiatore italiano. Ciò favorisce a sua volta l'approccio a quella diversificazione delle attività - dunque, anche per mezzo della componente azionaria(¹²¹) - che rappresenta la strategia di investimento maggiormente premiante sul lungo termine(¹²²). Ma che, soprattutto, indirizzando i contributi previdenziali sul mercato dei capitali, stimola lo sviluppo economico e pone le premesse affinché la ricchezza prodotta dal sistema possa soddisfare, in prospettiva, le esigenze di consumo della quota (crescente) di pensionati e di quella (decrescente) di lavoratori. Ciò che deve essere, precisamente, lo scopo fondamentale di qualsiasi ipotesi di riforma della previdenza(¹²³).

Vedremo più avanti, invece, come gli sviluppi normativi recenti seguitino a mantenere "sotto tutela" i contribuenti, negando loro una piena libertà di scelta - e, implicitamente, la patente di soggetti responsabili - sia nella previdenza di base che in quella complementare(¹²⁴). E ciò, ancora una volta, è indicativo della volontà di conservare determinate rendite di posizione precostituite al riparo dagli impulsi della competizione, piuttosto che di favorire un esercizio efficiente e trasparente della funzione previdenziale(¹²⁵).

5.4 Conclusioni

Poiché le pensioni in senso stretto non sono stato sociale, ogni considerazione di tipo solidaristico e redistributivo al riguardo configura una forma di arbitrio, nella cui estrinsecazione in atti concreti può pertanto ravvisarsi il connotato dell'"incostituzionalità". Anche questo equivoco - discendente dalla sovrapposizione di ruoli fra previdenza e assistenza, e dall'inevitabile confusione tra funzioni assicurative e redistributive - concorre ad attenuare, nella percezione dei contribuenti, la corrispondenza fra contributi e prestazioni, che è invece fondamentale per la credibilità e la sostenibilità di ogni sistema pensionistico.

Si è visto inoltre quale significato può assumere il concetto di solidarietà, interpretato secondo una prospettiva che si discosta dai canoni correnti, ma alla quale non si può negare fondatezza nel porre al centro delle relazioni sociali l'individuo libero nelle sue scelte e responsabile delle sue azioni. E' infatti su queste basi che si svolge la ricerca da parte di ciascuno della propria posizione in una società libera, e sulle medesime basi deve potersi esplicare, entro certi limiti, la costruzione del proprio futuro previdenziale.

Sul sistema di valori che fa capo all'individuo ha prevalso a lungo l'idealizzazione del ruolo dello Stato e della sua presunta migliore capacità di sapere ciò che è bene per la società, finalizzando ad esso la propria potestà impositiva e redistributiva, e dispensando una solidarietà burocratica e poco proficua. Il vasto processo di rinnovamento che investe da alcuni anni le economie in transizione dell'Est europeo, tuttavia, conferma nei fatti il fallimento dell'"etat provident"(¹²⁶) nella direzione centralizzata, e sulla base di un piano intenzionale, di ogni attività in funzione di superiori (e velleitari) obiettivi sociali(¹²⁷). Al suo posto si afferma invece l'individuo quale giudice ultimo dei propri fini, con la naturale conseguenza che debbano essere le sue opinioni a governare le sue azioni(¹²⁸).

In materia di previdenza, queste considerazioni trovano riscontro nel crescente, seppur contrastato consenso che tende a riscuotere la prospettiva di una transizione verso sistemi a parziale o totale capitalizzazione, meno esposti alla distorsione dell'intermediazione politica(¹²⁹), e più idonei a favorire la responsabilizzazione dei contribuenti(¹³⁰).

6. La transizione da un sistema a ripartizione verso uno a capitalizzazione è realmente "impossibile"?

6.1 La situazione

Il progressivo deterioramento degli equilibri finanziari dei sistemi pensionistici a ripartizione sta sollevando in molti paesi intensi dibattiti. La preoccupazione ricorrente scaturisce dalla difficoltà di riuscire a conciliare, alla luce di tendenze demografiche chiaramente sfavorevoli(¹³¹), la salvaguardia delle prestazioni impegnate con il contenimento degli oneri sociali entro livelli accettabili.

Le proiezioni contenute nella tavola 2 descrivono la tendenza in atto, secondo la quale il valore degli indici di dipendenza è destinato in pratica a raddoppiare durante i prossimi quarant'anni in tutti i paesi europei. Il trend si presenta particolarmente accentuato nel caso dell'Italia, che fa registrare valori sistematicamente superiori rispetto alla media euro per tutte le scadenze osservate, fino a raggiungere il picco più elevato in corrispondenza dell'anno 2040.

Tav. 2

La sostenibilità degli attuali sistemi a ripartizione si presenta altresì problematica in considerazione delle distorsioni indotte sul mercato del lavoro da aliquote contributive sempre più elevate, dell'attenuazione della corrispondenza fra queste ultime e il valore delle prestazioni attese, ed inoltre in conseguenza dei riflessi penalizzanti sul tasso di risparmio nazionale.

L'incidenza degli oneri sociali, in particolare, ha raggiunto, soprattutto in Europa, una dimensione tale da lasciare ristretti margini di aumento per compensare le conseguenze degli avversi scenari demografici(¹³²). Al riguardo, è interessante osservare la sintesi dei dati esposta nella tavola 3. Si nota immediatamente come, nel periodo compreso fra il 1965 ed il 1996, il peso dei contributi sociali sul P.I.L., nella media dei paesi europei, si mantenga su livelli pressoché doppi rispetto agli altri paesi O.E.C.D..

Tav. 3

Il raffronto muta lievemente, soprattutto in anni più recenti, se si considera invece la composizione percentuale delle entrate fiscali. Nel periodo compreso fra il 1980 ed il 1996, nell'area O.E.C.D. si osserva un aumento dell'incidenza dei contributi sociali, mentre per l'Europa il dato si mantiene praticamente invariato. Nell'ultimo periodo interessato dall'indagine, comunque, il dato riferito alla U.E. si mantiene di sei punti percentuali al di sopra della media O.E.C.D..

Dall'esame di questi dati emerge un'incidenza della contribuzione sociale nei paesi europei assai più pronunciata rispetto agli altri paesi dell'area O.E.C.D.. Ciò è in linea con le considerazioni svolte innanzi sui diversi gradi di regolamentazione e di flessibilità del mercato del lavoro - e sulla corrispondente situazione occupazionale -, che contraddistinguono i paesi europei da un lato, e gli Stati Uniti dall'altro.

Una considerazione particolare merita il caso dell'Italia, dove il prelievo fiscale - nella duplice forma della fiscalità vera e propria e della contribuzione sociale - incide sul costo del lavoro complessivo in una misura che è passata dal 26 per cento degli anni Sessanta al 44 per cento circa degli anni Novanta(¹³³). Tale incremento è il più alto fatto segnare all'interno della U.E., dove negli ultimi anni non si è superata l'incidenza percentuale del 42 per cento. A ciò si aggiunga il fatto che, come si è visto precedentemente(¹³⁴), il cuneo fiscale sul lavoro dipendente tende a ripercuotersi in misura proporzionale sul tasso di disoccupazione che, non a caso, proprio in Italia si mantiene su livelli superiori alla media europea.

Le principali forme di adeguamento dei sistemi a ripartizione alle proiezioni demografiche e alle prospettive di crescita del P.I.L., variano dall'innalzamento dell'età pensionabile, all'aumento della contribuzione obbligatoria - spesso associata al contenimento di altri capitoli della spesa pubblica -, alla progressiva riduzione delle prestazioni attese. Tuttavia, nessuna di queste azioni si presenta sostenibile a medio termine senza un contestuale intervento riformatore degli attuali meccanismi di finanziamento della previdenza statale. L'ulteriore opzione della graduale conversione in un sistema a parziale o totale capitalizzazione fatica a conquistare consensi, in dipendenza delle obiezioni ricorrenti circa il duplice onere contributivo che verrebbe in tal modo a gravare sulle generazioni presenti(¹³⁵). Si solleva, a questo proposito, una fondamentale questione di equità intergenerazionale, che verrebbe irrimediabilmente compromessa con il passaggio alla capitalizzazione: come sarebbe stato inutile ed iniquo adottare in origine la ripartizione, se ciò non fosse stato necessario per i motivi esposti in precedenza(¹³⁶), così sarebbe iniquo, oltre che "impossibile", pensare oggi di abbandonare la ripartizione per la capitalizzazione, in una sorta di "cammino a ritroso della storia"(¹³⁷).

6.2 Lo scenario internazionale

Lo scenario internazionale offre tuttavia l'esempio di diversi paesi che, preso atto del collasso a cui le generalizzate tendenze demografiche sono destinate a condurre i sistemi a ripartizione, hanno provveduto comunque ad elaborare e sperimentare dei progetti di avvicinamento della previdenza al regime della capitalizzazione(¹³⁸). E' il caso di paesi come il Messico(¹³⁹), il Regno Unito(¹⁴⁰), o l'Australia(¹⁴¹). Come pure della Bolivia, che nel 1997 ha destinato il 50 per cento dei proventi di un massiccio piano di privatizzazioni in un fondo pensionistico collettivo a capitalizzazione, sottratto alle ingerenze governative e gestito da investitori istituzionali(¹⁴²).

Un caso del tutto particolare è rappresentato da alcuni paesi dell'Europa orientale, dove un elevato tasso di illegalità e di evasione contributiva - diffuso egualmente tanto nel settore privato quanto in quello pubblico - ha praticamente svuotato di significato la stessa ragion d'essere dei sistemi a ripartizione statali(¹⁴³). Questa situazione, tra le altre, sta inducendo diversi paesi, come l'Ungheria (1998), il Kazakhstan (1998) e la Polonia (1999) ad adottare la scelta della capitalizzazione, attraverso un graduale processo di transizione, che in alcuni casi ha potuto beneficiare di importanti sinergie dalla privatizzazione di grandi imprese statali. Tutto ciò avviene nel quadro di un progressivo abbandono delle antiche logiche di interferenza politica, e contestualmente ad una crescente enfasi intorno al ruolo dei singoli quali principali artefici delle "ricompense" al proprio impegno individuale e responsabile(¹⁴⁴).

E' tuttavia l'esperienza cilena, avviata nel 1981, che ha catturato l'attenzione degli osservatori internazionali per i risultati sorprendenti che l'abbandono del sistema a ripartizione ha determinato nell'economia di quel paese. La riforma attuata in Cile ha portato a compimento la transizione verso un sistema a capitalizzazione a contribuzione definita, sostituendo il programma pubblico con una gestione privata di fondi pensione scelti liberamente dai contribuenti(¹⁴⁵). Il ruolo statale è stato modificato da quello di attore diretto in arbitro regolatore a tutela dei contribuenti, attraverso la previsione di una importante serie di garanzie. Un esempio è costituito dalla fissazione di un rendimento minimo annuo da riconoscere ai contribuenti, al di sotto del quale il gestore del fondo pensione privato è tenuto a fornire un'integrazione, attingendo da un fondo di riserva appositamente costituito(¹⁴⁶). Nell'eventualità di incapienza di detto fondo, è lo Stato che si incarica di coprire lo scarto, mentre la società di gestione inadempiente viene liquidata e le relative posizioni contributive trasferite ad altre società. L'intervento statale si segnala anche nei casi di insufficienza dei diritti pensionistici maturati, allorché viene garantito comunque un minimo vitale che configura in tal modo il pilastro pubblico - che viene dunque pur sempre mantenuto - come una sorta di "provider of last resort"(¹⁴⁷)

Il percorso studiato dalle autorità cilene per il passaggio al nuovo sistema ha lasciato libertà di scelta ai contribuenti fra le due opzioni. A questo riguardo, è stata prevista l'emissione di particolari obbligazioni, denominate "recognition bonds"(¹⁴⁸), a copertura dei diritti maturati da quanti avessero deciso di trasferire le proprie posizioni nel regime a capitalizzazione. Il servizio su questo debito, associato al pagamento dei trattamenti a carico del precedente sistema, ha generato durante i primi dieci anni della riforma un costo fiscale complessivo superiore al 4 per cento del P.I.L.. Tale costo ha iniziato tuttavia a riassorbirsi già a partire dal 1995, ed è previsto attestarsi nel 2015 intorno all'1,2 per cento del P.I.L., vale a dire al di sotto del livello di inizio riforma(¹⁴⁹). E' comunque opinione diffusa tra gli osservatori che i rilevanti effetti indotti sulla crescita economica dalla riforma previdenziale consentiranno al Cile di superare la transizione in un arco di tempo compatibile con la portata del cambiamento, minimizzando l'aggravio sulle generazioni direttamente coinvolte(¹⁵⁰).

Una critica che è stata mossa alla riforma cilena si appunta sugli elevati costi amministrativi e di gestione che il nuovo sistema ha comportato soprattutto nella fase di avvio(¹⁵¹). Tuttavia, tale onerosità è stata più che compensata da rendimenti di assoluto rilievo, che si sono attestati intorno al 10 per cento medio annuo in termini reali durante i primi quindici anni(¹⁵²). Si tratta probabilmente dell'aspetto più interessante della riforma, al quale si legano, interagendo reciprocamente, l'elevazione del tasso di risparmio nazionale(¹⁵³), l'accresciuto spessore dei mercati finanziari - reso possibile dal dinamismo dei fondi pensione -, e il conseguente incremento di capitali a lungo temine, necessari a sostenere l'ambizioso programma di modernizzazione delle infrastrutture del paese(¹⁵⁴).

La drastica riduzione del cuneo fiscale sul costo del lavoro, indotta dalla riforma, ha favorito inoltre una sensibile crescita dell'occupazione - associata ad un innalzamento dei salari medi reali - che ha iniziato ad apprezzarsi già a partire dal 1985. Ma, soprattutto, è stata positivamente ridimensionata la sfera di influenza politica in ambito previdenziale(¹⁵⁵), restituendo al prelievo contributivo la corretta finalità di retribuzione differita, in luogo di quella largamente percepita in passato di pura tassazione(¹⁵⁶).

Anche sulla scorta degli studi di cui è stata oggetto la lunga esperienza maturata nel Cile, si è sviluppata negli Stati Uniti una crescente attenzione intorno all'ipotesi di trasformazione del sistema pensionistico federale, attualmente a ripartizione, in uno a capitalizzazione. Questo nuovo clima ha derivato conforto e impulso dalle indicazioni delle autorità nazionali(¹⁵⁷), e più in generale dal deciso orientamento espresso dai massimi organismi internazionali. E' emblematico, ad esempio, il fatto che presso l'O.E.C.D. il riferimento alle proposte di riforma dei sistemi pensionistici sottintenda la transizione degli stessi verso regimi a capitalizzazione, con un'esplicita connotazione "individualistica", escludendo qualsiasi ipotesi di "aggiustamento" degli attuali sistemi a ripartizione(¹⁵⁸).

In questo quadro si colloca la formulazione di alcune proiezioni che, simulando una graduale transizione fra i due sistemi, ne hanno potuto dimostrare la concreta fattibilità, ponendo in discussione la fondatezza delle ricorrenti obiezioni relative all'eccessiva onerosità, ma anche alla presunta iniquità intergenerazionale dell'opzione "privatistica"(¹⁵⁹).

A questo riguardo, occorre precisare che, in relazione alle indagini che si desidera analizzare, la "privatizzazione" del sistema pensionistico viene intesa come il passaggio dal vigente sistema a ripartizione ("unfunded pay-as-you-go program", PAYGO) ad uno a capitalizzazione ("funded program", FP), obbligatorio (mandatory), imperniato su conti individuali. Tale sistema, inoltre, si caratterizza per la possibilità, riconosciuta al contribuente, di esercitare un controllo diretto sulle modalità di investimento dei propri contributi(¹⁶⁰).

6.3 Un risultato in apparenza sorprendente

La ricerca condotta negli Stati Uniti dimostra che la transizione verso un sistema previdenziale privatistico (nel senso poc'anzi spiegato) consente, sul lungo termine, di ridurre l'incidenza dei contributi previdenziali ("payroll tax rate") dall'attuale 12,4 per cento ad appena il 2 per cento. Un risultato in apparenza sorprendente, ma che in realtà scaturisce inevitabilmente dalla forte divaricazione fra il tasso di capitalizzazione del FP rispetto a quello implicato dal PAYGO, consentendo, a parità di prestazioni assicurate, un risparmio contributivo di oltre dieci punti percentuali a beneficio del primo sistema(¹⁶¹).

Lo scarto fra i tassi di rendimento conseguibili attraverso le due alternative previdenziali viene quantificato nello studio in esame in 6,5 punti percentuali. Ad un tasso per il FP del 9 per cento - che rappresenta la remunerazione media ottenibile sul mercato mobiliare nazionale ("nation's capital stock market") -, si contrappone per il PAYGO un tasso del 2,5 per cento - equivalente al saggio interno di crescita economica(¹⁶²). Il primo tasso è quello riscontrato sul mercato azionario statunitense dal 1960 al 1995(¹⁶³); il secondo è invece il tasso di crescita degli stipendi e dei salari reali registrato negli Stati Uniti sempre nello stesso periodo.

Al fine di cogliere appieno le conseguenze implicate da queste premesse, può essere utile un esempio numerico. Si ipotizzi il caso di un contribuente che, all'età di 45 anni, riesca a risparmiare 2.600 dollari (equivalenti grosso modo ad un contributo previdenziale medio annuo, calcolato in base all'aliquota del 12,4 per cento), per garantirsi un certo capitale all'età di 75 anni. Assumendo un tasso di rendimento implicito del 2,5 per cento nell'ambito di un sistema previdenziale del tipo PAYGO, questa somma produrrebbe in capo a trent'anni un montante pari a circa 5.454 dollari(¹⁶⁴). L'esperienza storica dimostra tuttavia che, nell'ipotesi alternativa di una scelta di investimento sul mercato mobiliare lungo un medesimo orizzonte temporale, è legittimo attendersi, come detto, un rendimento reale intorno al 9 per cento(¹⁶⁵). In questo caso, il beneficio futuro di 5.454 dollari, assicurato dal sistema a ripartizione, potrebbe essere "acquistato" dall'ipotetico contribuente, all'età di 45 anni, con appena 411 dollari, invece degli effettivi 2.600. In termini di incidenza percentuale, ciò significa che l'aliquota contributiva potrebbe ridursi dal 12,4 per cento ad appena l'1,96, con un risparmio netto, appunto, di oltre 10 punti percentuali(¹⁶⁶).

Questi dati si prestano ad essere analizzati sotto diversi profili. In primo luogo, si osserva come possa rivelarsi imprudente attribuire validità generalizzata a serie storiche riferite ad una realtà specifica come quella statunitense, che si contraddistingue per un livello di sviluppo del sistema produttivo e finanziario superiore alla media internazionale. Soprattutto, non è dato di sapere con quale grado di approssimazione delle stime basate sull'esperienza passata consentano di rappresentare scenari futuri, che le modificazioni indotte dalla "new economy" rendono estremamente imprevedibili. Inoltre, va tenuto conto dei costi amministrativi e gestionali implicati da un sistema a capitalizzazione, che incidono in modo rilevante sulla misura del tasso finale netto retrocesso, e dunque sull'effettiva rivalutazione dei contributi(¹⁶⁷).

E' tuttavia ragionevole ritenere che il risparmio contributivo immediato - indipendentemente dalla sua entità - che si determina in capo al soggetto, sia suscettibile di innescare una ridefinizione delle sue scelte allocative, favorendo la destinazione di un'ulteriore quota del maggior reddito disponibile al risparmio previdenziale o finanziario. Tale addizionale afflusso di liquidità sui mercati tende a riflettersi positivamente sulla crescita del capitale finanziario e sulle opportunità di finanziamento a disposizione del sistema produttivo(¹⁶⁸).

Inoltre, se si assume che il beneficio di 5.454 dollari potrebbe essere conseguito attraverso una contribuzione di appena 1,96 punti percentuali, il restante prelievo di 10,44 punti può essere inteso come una forma di compensazione di natura fiscale all'inefficienza dell'attuale sistema(¹⁶⁹). Ne deriva una distorsione dei comportamenti all'interno del mercato del lavoro - tanto da parte delle imprese quanto da parte dei lavoratori(¹⁷⁰) - che è tanto più sensibile quanto maggiore è l'effetto combinato di tale forma surrettizia di tassazione con la vera e propria fiscalità statale e federale(¹⁷¹). In questo senso, l'impiego del risparmio previdenziale all'interno di un sistema a capitalizzazione presenta l'ulteriore beneficio di attenuare tali condizionamenti, restituendo efficacia e linearità alle politiche occupazionali, e circoscrivendo il fenomeno dell'evasione contributiva.

6.4 La transizione

Si è visto che i parametri di riferimento dei ricercatori statunitensi sono rappresentati dall'aliquota contributiva vigente, il 12,4 per cento, e dal beneficio finale che l'attuale sistema offre ai contribuenti (nel nostro esempio, la prestazione di 5.454 dollari). Il dato di partenza è la constatazione che il sistema a ripartizione è destinato ad erodere la disponibilità del "trust fund"(¹⁷²) a partire dall'anno 2015, fino ad azzerarla in corrispondenza dell'anno 2030(¹⁷³). Si tratta allora di ipotizzare un percorso di transizione che permetta il superamento del sistema PAYGO, affiancando ad esso, per poi gradualmente sostituirlo, un sistema FP. Nel delineare tale percorso, i ricercatori si sono mossi sulla scorta di alcune ipotesi - che in questa sede non vengono discusse - in ordine all'evoluzione demografica(¹⁷⁴), al tasso di crescita della forza lavoro e dei salari reali, al momento in cui si avvia l'affiancamento del FP al sistema PAYGO, ed alla quota delle prestazioni attualmente garantite da quest'ultimo, che andranno via via sostituite con quelle rese dal FP.

Muovendo da queste premesse, a partire dal primo anno di transizione il contribuente è chiamato a versare la quota ordinaria del 12,4 per cento - a copertura delle prestazioni PAYGO - più una quota addizionale - destinata a costituire la propria, vera base previdenziale - che viene accreditata in conti individuali a contribuzione obbligatoria, denominati MIRA ("mandatory individual retirement accounts"). Assumendo un orizzonte temporale compreso fra il 1995 e il 2071, il primo contributo nei MIRA si colloca ad un livello assai contenuto: appena lo 0,69 per cento del salario imponibile ("taxable payroll") che, sommato al 12,4 ordinario, determina per il 1995 un contributo complessivo di 13,09 punti. Assai distante, dunque, dalle ipotesi di raddoppio dell'aliquota formulate da numerosi osservatori(¹⁷⁵). Tale mix di contribuzione ordinaria e addizionale raggiunge un valore massimo del 13,74 per cento in corrispondenza dell'anno 2007, per poi discendere gradualmente fino ad un livello minimo del 2,11 per cento nell'anno 2071(¹⁷⁶).

Questo risultato è stato sottoposto a verifiche successive, al fine di testarne la consistenza rispetto ad una modifica delle ipotesi sottostanti. Il primo controllo è consistito nell'elaborare una seconda proiezione prudenziale, in base ad un tasso di capitalizzazione più contenuto rispetto al 9 per cento assunto inizialmente, nell'eventualità di un mancato recupero del prelievo fiscale - pari a circa il 40 per cento -, gravante su quel rendimento(¹⁷⁷). Il tasso netto di capitalizzazione è stato quindi ridotto al 5,4 per cento, ma il risultato della proiezione non si discosta nella sostanza da quello ottenuto precedentemente. In questo caso, la quota di contribuzione nei MIRA si eleva all'1,17 per cento (maggiore dello 0,69) per il 1995, fissando il contributo complessivo a 13,57 punti (13,09 nel caso precedente). Questo dato raggiunge il valore massimo, pari a 14,81 punti, nell'anno 2010, per poi ridursi gradualmente fino al 3,37 per cento (2,11 nel caso precedente) nell'anno 2071(¹⁷⁸).

Un secondo test è stato effettuato in funzione del rischio implicito in una forma di impiego del risparmio previdenziale esposta alle fluttuazioni cicliche dei mercati finanziari(¹⁷⁹). Ipotizzare un tasso medio di mercato del 9 (5,4) per cento significa, infatti, poter sperimentare valori significativamente più elevati o più contenuti in dipendenza della particolare fase di borsa, con conseguenti guadagni o perdite per i contribuenti del tutto casuali(¹⁸⁰). Al fine di circoscrivere questa forma di alea, i ricercatori hanno formulato la proposta di una contribuzione addizionale rispetto a quella necessaria in un'ipotesi di tasso di mercato medio del 9 per cento. Opportunamente calibrata (si parla di un incremento di circa un terzo), tale soluzione - il cui approfondimento viene comunque rinviato dai ricercatori a futuri studi - dovrebbe consentire un abbattimento del 95 per cento del rischio per il contribuente di dover percepire un trattamento previdenziale inferiore a quello garantito dall'attuale sistema a ripartizione. Non va comunque dimenticato che la solvibilità di quest'ultimo sistema presenta essa stessa una spiccata aleatorietà, che ragioni di opportunità politica impediscono di discutere apertamente(¹⁸¹).

Un terzo aspetto che i ricercatori hanno considerato nelle loro proiezioni attiene alla tutela delle categorie più deboli, sebbene il sistema previdenziale proposto, contrariamente a quello a ripartizione, non si prefigga finalità redistributive o perequative(¹⁸²). Incidentalmente, si osserva tuttavia che la presunta "vocazione" sociale e redistributiva dei sistemi a ripartizione, può non trovare alcuna corrispondenza negli effetti generati in concreto, ed essere addirittura ribaltata in termini marcatamente sperequativi(¹⁸³). Una volta definito il valore "unacceptably low" delle prestazioni previdenziali(¹⁸⁴), è stata fornita una stima dell'incremento nella contribuzione di lungo termine funzionale alla salvaguardia dei livelli minimi di pensione. Tale incremento viene quantificato in 4,7 punti percentuali sul tasso di contribuzione di lungo periodo nei MIRA, pari al 2,04 per cento(¹⁸⁵), che si eleva così al 2,14 per cento. I maggiori diritti maturati in virtù di tale differenziale contributivo vengono quindi prelevati tramite una tassazione di pari entità (4,7 per cento) su tutti i MIRA al raggiungimento del sessantacinquesimo anno, garantendo in tal modo la disponibilità delle somme necessarie a mantenere i trattamenti al di sopra del livello "unacceptably low"(¹⁸⁶).

Un'ultima verifica - che si ricollega al già accennato progressivo esaurimento del "trust fund" - è stata dedicata alla possibilità di mantenere, successivamente all'anno 2030, i benefici assicurati dall'attuale legislazione. Poiché, come si è visto, non è più possibile mantenere in equilibrio il sistema, si impone, a parità di contributi, una riduzione delle prestazioni del 24 per cento già a partire dall'anno 2032. Invertendo il rapporto funzionale tra le due variabili, ciò equivale a dire che, fermo restando il valore delle prestazioni, si dovrà elevare allora la contribuzione, sempre a partire dal 2032, al 16,3 per cento, fino a giungere ad un tasso del 19,1 per cento nell'anno 2071(¹⁸⁷). Tale dato è di oltre sei volte superiore al 3,15 per cento, che è invece il tasso richiesto nel sistema dei MIRA sul lungo termine per poter mantenere, anche dopo il 2030, il livello delle prestazioni attualmente impegnate(¹⁸⁸). Nei due casi, l'innalzamento del tasso di contribuzione è il medesimo(¹⁸⁹), ma la divaricazione in valore assoluto di lungo periodo - il 19,1 per il PAYGO, contro il 3,15 dei MIRA -, è considerevolmente a beneficio di quest'ultimo.

6.5 Uno sguardo all'Italia

Come si è potuto vedere, i risultati conseguibili dalla transizione verso un sistema a capitalizzazione - con le dovute cautele, ma anche con il conforto dell'autorevolezza e del rigore scientifico delle ricerche appena descritte - offrono più di uno spunto per riflettere sull'impostazione da seguire nel processo di riforma discusso nel nostro paese. D'altra parte, è anche grazie a questi studi se l'ipotesi di avvicinamento alla capitalizzazione comincia da qualche anno a guadagnare spazi crescenti anche in Italia, coinvolgendo gli osservatori più qualificati(¹⁹⁰). Preliminarmente ad un esame dei relativi contributi, può essere utile tuttavia delineare un sintetico inquadramento numerico dello stato attuale della previdenza pubblica, al fine di coglierne le principali debolezze, per commentare poi le indicazioni contenute in alcuni provvedimenti emanati recentemente in materia.

A tale riguardo, una grandezza ad elevata valenza segnaletica sulla quale conviene focalizzare subito l'attenzione è rappresentata dall'aliquota contributiva cosiddetta di "equilibrio", data dal rapporto fra il totale delle prestazioni erogate in un anno ed il monte retributivo imponibile corrispondente. Emerge così che in base al rapporto fra il totale delle prestazioni erogate dall'I.N.P.S. nel 1997(¹⁹¹), ed il monte retributivo imponibile totale, l'aliquota di equilibrio va a collocarsi in quell'anno oltre la soglia del 47 per cento(¹⁹²). Ciò significa che, affinché il sistema possa operare in equilibrio, erogando prestazioni che si alimentano al suo interno, occorrerebbe accantonare a fini previdenziali quasi la metà del reddito lordo. Se questo non accade è perché i quindici punti di eccedenza rispetto all'aliquota contributiva vigente, il 32,7 per cento, sono pagati dallo Stato, e ciò conferma le considerazioni sul ruolo della fiscalità generale nel finanziamento della previdenza anticipate nel paragrafo 2.1.

Un immediato termine di paragone è offerto dalle casse privatizzate degli ordini professionali(¹⁹³), delle quali - in mancanza di un dato aggregato - può costituire un esempio rappresentativo quella dell'ordine dei dottori commercialisti. Sempre per il 1997, si registra in questo caso un'aliquota contributiva di equilibrio di appena il 3,99 per cento(¹⁹⁴), inferiore di oltre due punti rispetto a quella legale del 6 per cento(¹⁹⁵).

Se poi, in sintonia con quanto è stato autorevolmente osservato, si intendesse valutare la sostenibilità del sistema a ripartizione attraverso un raffronto tra "quanto individui diversi pagano e ricevono dal sistema nello stesso istante di tempo"(¹⁹⁶), ne derivano ulteriori motivi di preoccupazione. Nel 1998, si registra infatti per l'I.N.P.S. un rapporto fra entrate contributive e prestazioni pari a 0,63(¹⁹⁷), al di sotto quindi dell'unità, che rappresenta il valore indicativo di una situazione di equilibrio. Per la cassa dei dottori commercialisti - che resta il nostro termine di paragone - le proporzioni si presentano invece ribaltate, con una significativa eccedenza delle entrate contributive sulle prestazioni che fissa il rapporto corrispondente a 2,43(¹⁹⁸).

Questi sintetici dati espongono con chiarezza il dissesto della previdenza pubblica, effetto di un concorso di cause fra le quali assume un ruolo preponderante l'inversione demografica, che nel nostro paese, forse non a caso(¹⁹⁹), si presenta più pronunciata che altrove(²⁰⁰). Rilevano, inoltre, i tassi di crescita economica ben più contenuti rispetto a quelli che hanno caratterizzato i decenni intorno alla metà del secolo, con gli inevitabili contraccolpi in termini occupazionali e di gettito contributivo. A ciò si devono aggiungere gli elevati saggi di sostituzione garantiti solo fino a poco tempo fa(²⁰¹), l'anomalia delle pensioni di anzianità(²⁰²), lo squilibrio di alcuni "saldi regionali" fra entrate contributive ed uscite per prestazioni(²⁰³), nonché una certa disinvoltura nella gestione dei trattamenti di invalidità, in forte odore di clientelismo(²⁰⁴).

La situazione descritta si riflette nel livello raggiunto dagli oneri sociali che, con un'incidenza sul costo del lavoro di oltre il 40 per cento(²⁰⁵) - 32,7 più 7,41 punti di accantonamento al fondo trattamento di fine rapporto, t.f.r.(²⁰⁶) -, collocano l'Italia ai vertici mondiali. Proprio allo scopo di favorire una graduale riduzione dell'aliquota contributiva legale entro soglie fisiologiche, quantomeno in linea con gli altri paesi industrializzati, sono state avanzate, come detto, alcune proposte di transizione verso un sistema previdenziale a capitalizzazione, che hanno avuto peraltro un contrastato accoglimento fra gli osservatori(²⁰⁷).

La proposta Modigliani - Ceprini presenta aspetti procedurali diversi, ma anche una sostanziale analogia di fondo, con quella elaborata negli Stati Uniti discussa nel precedente paragrafo. In entrambi i casi, infatti, l'elemento portante dell'analisi è rappresentato dall'ipotesi - largamente condivisa in letteratura - della netta superiorità del sistema di finanziamento a capitalizzazione rispetto a quello a ripartizione, con l'ormai nota conseguenza, a beneficio del primo, di un risparmio contributivo a parità di prestazioni garantite, ovvero di migliori prestazioni a contributi invariati(²⁰⁸).

Secondo tale proposta, il processo di transizione sarebbe avviato con la costituzione di un nuovo fondo ("new fund", NF) a capitalizzazione del tipo "defined benefit", sul quale andrebbe convogliata una contribuzione addizionale quantificata inizialmente dagli autori in appena due punti percentuali(²⁰⁹), ed elevata in uno studio successivo a cinque punti, prelevati dai 7,41 punti attualmente accantonati al t.f.r.(²¹⁰). Scopo del fondo è quello di investire sul mercato finanziario i contributi raccolti, accumulando progressivamente un surplus destinato a consentire una graduale riduzione della contribuzione obbligatoria attualmente in vigore. Il completamento della transizione verrebbe raggiunto in capo ad un lungo arco tempo(²¹¹), in coincidenza con l'azzeramento totale dei contributi I.N.P.S., e con la corrispondente sostituzione con i soli contributi al nuovo fondo a capitalizzazione. Tali contributi, a regime, verrebbero fissati intorno al 12 per cento - scaturente da un'ipotesi di rendimento medio annuo reale del 5 per cento -, che rappresenta il livello giudicato necessario e sufficiente per garantire il pagamento delle pensioni con il nuovo sistema a capitalizzazione "senza che i lavoratori debbano mai aumentare il loro contributo o perdere alcun beneficio"(²¹²).

Gli aspetti maggiormente qualificanti la presente proposta sono, come detto, l'ipotizzata maggiore redditività ottenibile sui mercati finanziari in una logica di capitalizzazione, rispetto al tasso di crescita del prodotto interno lordo, che contraddistingue invece la rivalutazione dei contributi nel sistema a ripartizione(²¹³).

In secondo luogo, va sottolineato come la tipologia "defined benefit" del NF metta comunque al riparo le prestazioni finali riconosciute al contribuente dalle inevitabili oscillazioni dei mercati, il cui rischio viene assunto in ultima istanza dallo Stato attraverso la garanzia di un rendimento minimo(²¹⁴). E' importante osservare come tale garanzia apra la possibilità per le compagnie di assicurazione private, che si ritenessero in grado di soddisfare tale requisito, di collocare proprie coperture pensionistiche in modo del tutto analogo al NF, introducendo all'interno della previdenza positivi elementi di competitività e di flessibilità(²¹⁵). Si attenuerebbe in tal modo anche il rischio che il controllo politico sulla gestione di una massa cospicua di risparmio possa risolversi in indebite manovre finanziarie, atte ad esercitare surrettiziamente un potere di indirizzo su importanti settori economici(²¹⁶).

A ciò si aggiunga l'effetto - discendente dal meccanismo della capitalizzazione - di svincolare le condizioni di equilibrio del sistema previdenziale dalle dinamiche demografiche e reddituali, le cui sfavorevoli tendenze sono all'origine della crisi attuale e prospettica(²¹⁷).

Ma, soprattutto, la proposta ha il pregio di impiegare in investimenti finanziari i contributi previdenziali, che attualmente sono destinati per intero al pagamento delle pensioni correnti, finanziando cioè il consumo finale dei percettori. Il processo di accumulo nel NF, invece, concorrerebbe ad incrementare il risparmio nazionale, gli investimenti, e in definitiva il reddito nazionale, che è misurato proprio dal rendimento del NF(²¹⁸). Sotto questo profilo, si registra omogeneità di orientamenti con l'altra proposta, avanzata da Castellino - Fornero, di transizione verso la capitalizzazione, associata ad una sensibile riduzione dell'aliquota obbligatoria(²¹⁹). E' esattamente nel contributo all'accrescimento del risparmio aggregato(²²⁰), infatti, che viene individuata anche qui la superiorità della capitalizzazione, rispetto alla semplice riallocazione di una quantità data di risparmio, come è appunto il trasferimento del t.f.r. ai fondi pensione(²²¹), fortemente voluto e (debolmente)(²²²) incentivato dal governo.

E proprio l'utilizzo del t.f.r., deciso di recente nel quadro del complessivo riordino della previdenza complementare, rappresenta il segnale inequivocabile dell'orientamento che alla fine ha avuto il sopravvento in sede politica. Le proposte Modigliani - Ceprini e Castellino - Fornero, di avviare una graduale transizione verso una previdenza pubblica a capitalizzazione, sono state infatti completamente ignorate dal legislatore, il quale ha ritenuto di poter consolidare il secondo pilastro facoltativo omettendo qualunque riforma di tipo strutturale del primo pilastro obbligatorio. Il senso delle nuove disposizioni è in sintesi quello di incentivare da parte dei lavoratori l'investimento nei fondi pensione - istituiti nel 1993 e mai realmente decollati(²²³) - di tutto o parte del t.f.r.(²²⁴) attraverso un complicatissimo meccanismo di benefici fiscali(²²⁵), contraddistinto dall'immancabile nota di dirigismo(²²⁶).

Tuttavia, l'impostazione decisa dal governo preclude definitivamente ogni ulteriore utilizzo del t.f.r. che, come argomentato nella proposta descritta, avrebbe potuto rappresentare invece un provvidenziale veicolo di attenuazione del costo della transizione verso un primo pilastro a capitalizzazione. Non è difficile allora prefigurare per il futuro la necessità di continui interventi correttivi - implicati inevitabilmente dal mantenimento di una previdenza pubblica a ripartizione sempre più penalizzata dall'inversione demografica -, le cui insidie sono state apertamente denunciate dallo stesso Modigliani(²²⁷).

6.6 Conclusioni

Il problema della riforma dei sistemi previdenziali è esteso a livello internazionale. E poiché diversi paesi si sono già cimentati nell'opera, è senz'altro utile guardare a quelle esperienze per i positivi elementi di valutazione che se ne possono ricavare. I segnali provenienti dai principali organismi internazionali, a loro volta, consigliano da tempo l'abbandono delle logiche centraliste tipiche della ripartizione, favorendo l'istituzione di sistemi a tre pilastri maggiormente incentrati su meccanismi di finanziamento a capitalizzazione.

Dato per "acquisito che il finanziamento di un sistema a ripartizione universale non è sostenibile nell'attuale situazione demografica"(²²⁸), è allora inutile opporre chiusure pregiudiziali ad una riforma di sistema, mentre è preferibile cercare di adattarne i contenuti alle specifiche realtà nazionali. In questo senso, gli ostacoli maggiori all'adozione di un sistema a capitalizzazione, lungi dall'essere la sua "impossibilità" tecnica o di altro genere, sono in realtà di natura politica. Essi dipendono dall'inevitabile sfasamento temporale fra i costi e le difficoltà connesse alla fase di avvio - che sono di percezione immediata, e a svantaggio della classe politica che decide di farsene carico -, e i relativi benefici - che sono invece futuri e di difficile previsione quanto ai soggetti politici che potranno godere delle conseguenti ricadute in termini di consenso. Perciò, quanto più radicale è la portata dei processi di transizione proposti - si pensi all'abolizione dell'I.N.P.S. prospettata da Modigliani per l'Italia(²²⁹), ovvero della Social Security auspicata ormai da anni da Friedman negli Stati Uniti(²³⁰) - tanto maggiore è la probabilità che questi vengano esclusi dal novero di quelli politicamente percorribili.

Tuttavia, la riforma "di sistema" appare l'unica in grado di assicurare la sostenibilità finanziaria dei sistemi previdenziali pubblici sul lungo termine, anche in considerazione delle disposizioni contenute nel Patto di stabilità, che impongono agli Stati membri precisi vincoli di bilancio, e conseguenti limiti nelle decisioni di politica fiscale(²³¹). E' pertanto auspicabile che l'imminente verifica sulle pensioni prevista nel nostro paese possa affrontare in modo costruttivo e responsabile il nodo della revisione del primo pilastro obbligatorio finora eluso.

7. Considerazioni di sintesi

L'indagine condotta nelle pagine che precedono prende le mosse dalla relazione in cui si pone la fiscalità generale nei confronti del sistema pensionistico a ripartizione, alla luce di una situazione di forte squilibrio fra contributi e prestazioni come quella attuale. Si è evidenziato il fondamentale ruolo di sostegno alla spesa sociale svolto dalla fiscalità, ma anche l'effetto deprimente sulla base imponibile esercitato da un tasso di imposta troppo elevato, ed il conseguente insuccesso, per tale via, di ogni tentativo di recupero di gettito. La situazione descritta pone allora un problema di sostenibilità degli oneri crescenti implicati da uno stato sociale incentrato principalmente sul capitolo pensionistico(²³²), che non può essere risolto in modo adeguato con le sole riforme di tipo "parametrico"(²³³).

Incidentalmente, si osserva che lo stesso meccanismo di finanziamento a ripartizione della previdenza ha, di per sé, un'intrinseca natura fiscale che sarebbe preferibile riconoscere apertamente(²³⁴). Ciò darebbe trasparente conferma ad una sensazione già ampiamente diffusa fra i contribuenti - che non vedono infatti alcuna corrispondenza fra i contributi versati e la prestazione che sarà loro riconosciuta all'età del pensionamento -, concorrendo a fare della corretta informazione in materia previdenziale.

La manovra del tasso di imposta regola dunque gli equilibri dei sistemi a ripartizione. Essa è tuttavia destinata a subire il condizionamento crescente della competizione fiscale dovuto all'intensificarsi delle relazioni economiche sul piano internazionale, ed alla conseguente maggiore mobilità dei fattori della produzione più qualificati, come il capitale ed il lavoro intellettuale. Da questo punto di vista, il ridimensionamento degli obiettivi di copertura del sistema pensionistico pubblico(²³⁵), unitamente ad una razionale distribuzione dei pesi fra i tradizionali tre pilastri, attenua in prospettiva i rischi di squilibrio finanziario e soprattutto i motivi di conflitto (piuttosto che di solidarietà) fra le generazioni.

A sua volta, l'utilità dell'intervento pubblico ne implica necessariamente l'alleggerimento(²³⁶). I mutamenti indotti dalla tecnologia richiedono, infatti, capacità e velocità di adattamento incompatibili con le procedure ed i tempi della politica. Soprattutto, l'effetto negativo sulle dinamiche produttive e sui livelli occupazionali che l'evidenza empirica attribuisce all'azione statale, genera una situazione di inefficienza complessiva che penalizza la competitività sul mercato globale(²³⁷). La capacità dei sistemi paese di stimolare gli investimenti produttivi e di attrarre risorse dall'estero(²³⁸), infatti, viene misurata in termini di efficienza e di qualità dell'azione statale, e questa mostra, come si è visto, una chiara relazione inversa con le dimensioni dell'ingerenza pubblica in economia(²³⁹).

L'inefficienza e la bassa qualità dell'azione statale trae origine in larga misura dal regime di monopolio attraverso il quale molti servizi pubblici vengono erogati. Ciò vale anche per il sistema pensionistico che, come è stato autorevolmente osservato, potrebbe derivare consistenti benefici dagli stimoli dell'azione di soggetti concorrenti. Queste affermazioni si giustificano in considerazione dei risultati concreti ottenuti attraverso l'esercizio monopolistico della previdenza, spesso in palese contraddizione con quegli obiettivi di equità sociale e di solidarietà che si vorrebbero invece perseguire.

L'introduzione di elementi di competitività e di flessibilità nell'ambito della previdenza è tuttavia subordinata alla revisione dei meccanismi di finanziamento della stessa, nei termini di una decisa apertura verso il sistema della capitalizzazione. Sono infatti evidenti e diffusi i problemi legati al mantenimento della ripartizione, in dipendenza delle dinamiche sfavorevoli che contraddistinguono le variabili fondamentali su cui tale sistema si regge, vale a dire i tassi di crescita demografica e occupazionale. L'effetto più visibile della presente situazione di crisi è rappresentato dall'elevata incidenza degli oneri sociali. Essa, tuttavia, non corrisponde al livello delle prestazioni attese, mentre l'aggravio sul costo del lavoro incentiva l'occupazione irregolare e l'occultamento della base contributiva, accentuando ulteriormente i motivi di squilibrio.

Si comprende allora l'interesse generalizzato intorno all'ipotesi di transizione verso sistemi a parziale o totale capitalizzazione, alla luce dei benefici in tal modo ottenibili, e in molti casi già positivamente sperimentati: innalzamento del tasso di risparmio, sviluppo dei mercati finanziari e stimolo della crescita economica, che rappresenta la fondamentale garanzia della solvibilità prospettica di qualunque sistema pensionistico. In tale contesto diventa possibile allora contenere le aliquote obbligatorie - alleggerendo nel contempo gli oneri a carico della fiscalità -, attenuare le distorsioni politiche e, corrispondentemente, stimolare una crescente responsabilizzazione dei singoli. Lo scenario internazionale, anche sulla scorta degli impulsi derivati dalle istituzioni e dagli organismi maggiormente rappresentativi, offre ormai un'ampia casistica in questa senso. Inoltre, alcuni rilevanti approfondimenti scientifici di queste tematiche - come sono ad esempio quelli dedicati alle realtà statunitense e italiana - offrono gli strumenti conoscitivi indispensabili per ponderare la percorribilità delle più varie ipotesi di transizione.

Una considerazione a parte riguarda l'elevato livello raggiunto in Italia dalla spesa pensionistica, indicativo dell'uso distorto che di tale strumento è stato fatto nel corso degli anni. Le pensioni di anzianità, come pure quelle di invalidità - e, per ciò che riguarda il meridione, addirittura lo stesso impiego pubblico -, rappresentano in molti casi una forma di ammortizzatore sociale permanente. Sbilanciando la spesa sociale verso il capitolo pensionistico, se ne è favorita in tal modo l'estensione oltre il suo ambito naturale, generando il progressivo innalzamento degli oneri contributivi che concorre a distorcere le dinamiche interne al mercato del lavoro. Ogni ipotesi di intervento nella previdenza va inserita pertanto nel quadro di una revisione complessiva dello stato sociale, e di un riequilibrio dei vari istituti in rapporto alle diverse finalità - assicurative, ovvero redistributive - che questi sono deputati a perseguire(²⁴⁰).

Certamente, la confusione concettuale e ideologica sollevata intorno ai temi dell'equità sociale e della solidarietà non aiuta a discernere fra i contenuti del dibattito. Dietro l'affermazione di quei principi si coglie, al contrario, la determinazione di difendere circoscritti ambiti di privilegio, funzionali al mantenimento del consenso politico e sindacale, ma in difetto di rappresentatività della maggior parte delle situazioni di precarietà e di effettivo disagio(²⁴¹). Mentre infatti il livello della spesa sociale si mantiene complessivamente assai elevato, la tutela dei ceti realmente bisognosi continua ad essere perseguita in modo del tutto insufficiente(²⁴²).

E a proposito di equità e di solidarietà, è evidente - come accennato nel precedente paragrafo 5.2 - che il fondamento dell'intervento pubblico di dichiarata ispirazione sociale, risiede in una legittimità costituzionale permeata da un'impropria connotazione morale. Sono eloquenti, a tale proposito, le critiche che, durante i lavori preparatori della Costituente, furono mosse a diversi articoli della parte dedicata proprio ai rapporti civili, etico-sociali ed economici (fra i quali si colloca l'articolo 38, relativo alla previdenza, citato nel paragrafo 4.3), in considerazione della loro scarsa attitudine a rappresentare i contenuti che la legge fondamentale dello Stato dovrebbe invece veicolare(²⁴³). E' infatti cruciale che, nel ruolo assunto durante la cosiddetta "fase costituzionale", lo Stato si astenga dal formulare valutazioni di ordine ideale, ponendosi unicamente quale garante della certezza dei rapporti giuridici liberamente intrattenuti fra i membri di una collettività(²⁴⁴).

Sotto questo profilo, al contrario, è stata rilevata l'insufficiente determinazione del legislatore costituente nel definire un quadro unitario di regole, chiare e inderogabili, a tutela del diritto di proprietà e delle relazioni economiche in un sistema di libero mercato(²⁴⁵). E proprio tale debolezza della Costituzione - con alcune eccezioni, rimaste peraltro disattese(²⁴⁶) - è alla radice della gravosa ingerenza statale e del conseguente basso livello di libertà economica che tradizionalmente contraddistinguono il nostro paese. Mentre, d'altra parte, si osserva come la pretesa - verrebbe da dire, la "presunzione fatale"(²⁴⁷) - dello Stato di elevarsi al rango di comunità morale, sia destinata inevitabilmente a collidere (e la storia del secolo appena trascorso ne ha offerto ampia evidenza) con la realtà di ogni convivenza civile e libera. Questa, infatti, non può che riassumere in sé "comunità morali" diverse, formate a loro volta da individui con concezioni morali diverse, ai quali deve solo essere concesso di perseguire liberamente, con mezzi pacifici e nel rispetto della legge, ciò che essi giudicano sia il proprio benessere(²⁴⁸).

NOTE

* Dottore commercialista e Revisore contabile.

(¹) Cfr. FORNERO (2000), p.19.

(²) Per una valutazione meno superficiale della percezione collettiva intorno al tema del riordino della previdenza, si rinvia alle argomentazioni esposte nel paragrafo 4.3.

(³) Cfr. par.6.1.

(⁴) Cfr. par.3.3.

(⁵) Cfr. ONOFRI - SANTAGATA (2000), p.6.

(⁶) Cfr. TANZI (Jan. 2000), p.6.

(⁷) Le principali forme di intervento assistenziale sono costituite dall'assegno sociale attribuibile ai cittadini residenti in condizioni di bisogno, al compimento dei 65 anni di età, le pensioni pagate ad alcune categorie di lavoratori agricoli, i pensionamenti anticipati, le cosiddette liste di mobilità e le varie agevolazioni contributive alle aziende. Cfr. RIZZI - ROSSI (1996), p.708.

(⁸) Cfr. SOMAINI (1996), p.347.

(⁹) Cfr. COMMISSIONE PARLAMENTARE DI CONTROLLO (2000), tav. 4.B, p.112. Se si considera che nel 1994 la spesa complessiva per prestazioni sostenuta dall'I.N.P.S. ammontava a 164.930 miliardi, e che nel 1998 questa è salita a circa 201.498 miliardi, si nota come l'incidenza dell'intervento statale di copertura sia aumentata nel medesimo periodo anche in termini percentuali, passando dal 21 per cento del 1994 a quasi il 23 per cento del 1998. Ibidem. Questo aspetto verrà ripreso e discusso approfonditamente nel successivo paragrafo 6.5.

(¹⁰) Nel 1996 lo Stato ha deciso di farsi carico di circa 121 mila miliardi di anticipazioni di tesoreria (trasformati per l'occasione in trasferimenti definitivi) precedentemente erogati all'I.N.P.S., per consentire all'istituto di far fronte alle differenze tra riscossioni e pagamenti. Fine scoperto della manovra è stato quello di alleggerire per l'anno successivo - determinante per la verifica del rispetto dei parametri - il deficit dell'istituto di previdenza, che veniva ricompreso nel complessivo deficit statale da rapportare al P.I.L., incidendo nel raggiungimento della ben nota soglia del 3 per cento. Il conseguente aggravio dello stock del debito pubblico sarebbe stato del resto ininfluente, dal momento che la sua incidenza sul P.I.L., all'epoca intorno al 120 per cento - il valore di riferimento era il 60 per cento - era comunque considerata non modificabile a breve (veniva unicamente apprezzato un percorso virtuoso di rientro programmato negli anni successivi). Cfr. CAZZOLA (1996), p.1117.

(¹¹) Ai sensi dell'art. 35, comma 3, della legge n. 448 del 23 dicembre 1998 (Finanziaria per il 1999), "con effetto dall'esercizio finanziario 1999 sono autorizzati trasferimenti pubblici in favore dell'I.N.P.S. e dell'I.N.P.D.A.P. a carico del bilancio dello Stato, a titolo di anticipazione sul fabbisogno finanziario delle gestioni previdenziali nel loro complesso". E' interessante notare come al primo comma del medesimo articolo venga sancita la trasformazione delle anticipazioni di tesoreria concesse nel 1996 dallo Stato all'I.N.P.S., di cui alla nota precedente, in trasferimenti definitivi a titolo